Le “città regione”: alcuni esempi europei a confronto nel progetto Joining Forces

La governance delle aree metropolitane è un tema che da diverso tempo è al centro delle analisi sulle nuove forme di organizzazione territoriale. Il progetto Joining Forces, recentemente concluso, nell’ambito del programma Urbact II ha sviluppato la ricerca di strumenti di governo delle aree metropolitane per affrontare meglio le sfide dell'Europa delle città: la competitività, la coesione sociale e la sostenibilità ambientale.

Gli 8 partners coinvolti nel progetto Joining Forces, recentemente concluso e pubblicato, erano Lille (Francia) capofila del progetto, Burgas (Bulgaria), Brno (Repubblica Ceca), Bruxelles (Belgio), Cracovia (Polonia), Eindhoven (Paesi Bassi), Firenze (Italia) e Siviglia (Spagna). Esse hanno coordinato e sviluppato i vari temi oggetto di studio e considerati strategici ai fini di caratterizzare un’area metropolitana europea:

• Pianificazione strategica del territorio;
• Gestione della mobilità e dei trasporti;
• Principali questioni ambientali: approvigionamento idrico, smaltimento dei rifiuti, ecc.
• Competenza economica (creatività, ricerca ed istruzione);
• Sistemi di gestione (pubblica e mista pubblico/private);
• Inclusione sociale, partecipazione, responsabilizzione;
• Attrattività e competitività (inclusi la promozione e il marketing territoriale).

“La competitività è una risposta di tipo sociale alle sfide economiche: non significa soltanto fornire un livello più alto di servizi pubblici, ma richiede anche una vera abilità nel cooperare con diversi attori ubicati nella stessa area. La sostenibilità, come obiettivo per la gestione ambientale, presuppone l’idea di molte decisioni collettive e di strategie di sviluppo per un futuro più vivibile. L’integrazione sociale costituisce una strategia per ridurre le tensioni urbane tra gruppi di abitanti. I problemi etici, di genere e generazionali devono essere risolti nella maggior parte delle grandi città e nelle rispettive periferie. Le risposte possono essere date con l’aiuto proveniente dalla pianificazione fisica e sociale.”[1]

Raggruppamenti e modelli di “Città-regione”

Secondo lo studio prodotto dal progetto Joining Forces si possono riconoscere quattro gruppi di modelli:

1. Un primo gruppo contiene quelle città il cui confine territoriale, o gli organi amministrativi, o ancora le politiche in esse condotte non sono definiti in modo univoco ma possono variare da associazioni rette da statuti ben definiti a forme sviluppate di cooperazione volontaria. E’ il caso di Lille, come vedremo.
2. Il secondo gruppo contiene città facenti parte di stati regionali o federali (es.: Firenze, Siviglia, Bruxelles), la cui posizione è definita in base alle funzioni ad esse delegate dallo stato centrale.
3. Il terzo gruppo riguarda città organizzate secondo forme di autogoverno regionale. E’ ad esempio il caso di Bourgas, Brno, Cracovia.
4. Eindhoven rappresenta infine il ruolo della città in una regione che possiede deleghe a funzioni di pubblica amministrazione.

1.      Lille

Il caso di Lille è particolarmente complesso dal momento che essa presenta contemporaneamente 5 tipi di modelli:

a.      Lille Métropole (Lille Comunità Urbana)

E’ una autorità locale francese (EOCI), composta dall’associazione di 85 comuni per un totale di 1.1 milioni di abitanti. Ha competenze giuridiche estese, parte conferite per legge, parte trasferite volontariamente dai comuni, come i trasporti pubblici, lo smaltimento dei rifiuti, l’approvvigionamento idrico, la gestione delle acque reflue, lo sviluppo urbano e la pianificazione, lo sviluppo economico, le politiche del settore abitativo, la cultura e le strutture sportive.

Lille Métropole viene finanziata sia dal sistema fiscale locale sia da fondi del governo nazionale. Il potere decisionale è detenuto dal Consiglio, composto da 170 membri eletti all’interno dei consigli dei diversi comuni.

b.      Eurometropoli Lille - Kortrijk - Tournai

E’ una cooperazione transfrontaliera o “Eurodistretto” tra Lille Métropole e quattro intercomunali del Belgio: Leidal (Kortrijk), IEG (Mouscron), IDETA (Tournai) WVI (Ypres). Tale cooperazione avviene mediante la COPIT (Conferenza Permanente Transfrontaliera delle Organizzazioni Intercomunali), che è una associazione volontaria francese.

Quest’area raggruppa 130 comuni, 2800 kmq, 2 milioni di abitanti (1.1 in Francia e 0.9 in Belgio). Dal 2008 è ufficialmente una Eurometropoli, ossia un raggruppamento EGTC per la cooperazione territoriale.

c.       L’area metropolitana di Lille

E’ una cooperazione metropolitana informale nata sulla scorta del programma governativo lanciato nel 2004 per promuovere progetti di cooperazione nelle aree metropolitane francesi. Nel 2007 è stata creata una associazione volontaria, l’”Aire Métropolitaine de Lille” che rappresenta e sviluppa il processo di cooperazione.

d.      Lille capitale regionale

Lille partecipa al governo della regione Nord-Pas-de-Calais in qualità di capitale

e.      Lille metropoli competitiva

Uno degli obiettivi che Lille si è data riguarda il rafforzamento del potenziale industriale anche preparando il terreno a nuove attività con un alto grado di visibilità internazionale, e quindi aumentando l’attrattività delle aree locali per gli investitori e gli imprenditori.

La competitività di una regione viene definita in base ad una combinazione di centri di affari, di centri per l’istruzione, la formazione e la ricerca concentrati in una data area.

Essi devono inoltre essere impegnati a fare sinergia portando avanti progetti comuni ed innovativi che sappiano raggiungere visibilità a livello internazionale.

2) Città facenti parte di stati regionali o federali

Negli stati regionalizzati le questioni metropolitane non occupano, di norma, il primo posto vista la concorrenza tra i diversi principi di gestione nel governo e nell’amministrazione territoriale. Tuttavia le discussioni e i processi decisionali in merito stanno ancor oggi proseguendo in questi paesi, tra i quali figura l’Italia.

In Italia infatti il processo di definizione istituzionale delle città metropolitane è ancora in corso e dovrebbe portare alla loro creazione in breve tempo. Sono state individuate 9 città (Torino, Milano, Venezia, Genova, Firenze, Bologna, Napoli, Bari, Reggio Calabria) più Roma Capitale che sostituiranno le relative province. Restano però ancora diverse questioni in sospeso circa le modalità di attuarne in concreto la governance, e la definizione degli statuti delle città metropolitane dovrà sciogliere questo nodo.

Siviglia

Il coordinamento metropolitano città-regione sta funzionando in base a disposizioni di legge circa la gestione di alcune funzioni comuni. Nell’ambito della regione è ammessa la creazione di aree metropolitane come enti governativi. A Siviglia in particolare il successo dovuto al coordinamento metropolitano dei trasporti pubblici e della gestione del ciclo idrico stanno incoraggiando l’ampliamento delle funzioni gestite in forma associata, senza però avere ancora individuato una forma di governo metropolitano definitiva.

Bruxelles

La regione-capitale di Bruxelles è una delle tre entità federate del Belgio. Il suo territorio comprende 19 comuni dove vivono più di 1 milione di abitanti. L’area metropolitana morfologica comprende in realtà 1,5 milioni di abitanti mentre l’area funzionale ne comprende più di 2,6 milioni. Per questo la regione deve sviluppare cooperazioni tese a gestire le questioni di portata metropolitana. Le competenze della regione vertono in particolare su pianificazione regionale, settore abitativo, ambiente, economia, occupazione, opere pubbliche, trasporti, mobilità.

3) Città nei paesi dotati di autogoverni regionali

In questi casi le città-regione hanno la tendenza a diventare entità politiche vere e proprie piuttosto che amministrazioni consociate su determinate funzioni.

Cracovia

Il consiglio regionale svolge funzioni di sviluppo della città. Le linee guida politiche sono approvate all’interno della strategia di sviluppo regionale e quindi rese operative mediante un piano metropolitano di tipo esecutivo. L’approvazione di questi strumenti è di competenza del consiglio regionale.

Le questioni chiave per lo sviluppo regionale sono l’espansione urbana, il rinnovamento urbano, la coesione sociale ed i trasporti pubblici. L’Assemblea dei Comuni dell’Area Metropolitana di Cracovia costituisce un ente informale già esistente. Si sta discutendo circa una regolazione più specifica delle città metropolitane.

Brno

Nella Repubblica Ceca  dal 2003 esistono i Comuni con Competenze Estese, ulteriormente suddivisi in Comuni con un’Autorità Locale Accreditata. I vecchi distretti sono ancora presenti come sedi di alcuni uffici (giudiziari, di polizia, previdenziali, ecc.), è quindi necessaria una ulteriore fase di riforma della pubblica amministrazione locale.

I rapporti sociali più intensi e le interazioni tra Brno e le zone limitrofe sono portate avanti tramite l’agglomerazione urbana che comprende il centro città e le zone contigue. Non è ancora stata definita una potenziale città-regione, ma sarà presumibilmente costituita dall’ex distretto Brno-venkov e da parti dei distretti di Blansko e Vyskov.

Bourgas

E’ uno dei maggiori porti della Bulgaria, ed è in rapida crescita per quel che riguarda l’espansione urbana, l’economia e la popolazione. Tali fattori sono alla base della sua crescita e dell’aumento del peso politico della città in seno alla regione di riferimento.

La rapidità dei mutamenti pone tuttavia dei problemi legati alla gestione e alla progettazione anche infrastrutturale dell’area urbana, per questo varie autorità e attori socio-economici si vanno collegando con lo scopo di usare un approccio unificato alle questioni prioritarie.

4) Il modello di governo regionale delegato: Eindhoven

In questo modello di governo i comuni dell’area e altri gruppi eleggono rappresentanti ai consigli regionali. Le regioni appoggiano la cooperazione tra comuni e promuovono gli interessi della regione presso il livello superiore di governo.

Già nel dopoguerra le città-regione sono state istituzionalizzate come enti a sé stanti, allo scopo di gestire in modo organico sviluppo economico, mobilità, problemi sociali, settore abitativo.

Negli anni 2000 questa volontà si è ulteriormente rafforzata e sono stati messi in campo strumenti quali le autorità regionali per il trasporto pubblico, le infrastrutture regionali e l’assistenza ai giovani. Le regioni si occupano anche dell’acquisizione di fondi di investimento, così come di favorire l’armonizzazione dei piani comunali. Ogni regione ha un consiglio i cui membri sono eletti e delegati dai rispettivi comuni.

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[1] Joining Forces 2008 – Studio di Partenza – Volume 1