Il riordino delle province nel decreto legge sulla revisione della spesa

a cura del Servizio Studi della Camera dei Deputati

L’articolo 17del decreto legge 95/2012, come modificato dalla legge di conversione, dispone un generale riordino delle province (in luogo della soppressione ed accorpamento previsto dal testo originario) attraverso un articolato procedimento condiviso con le comunità locali (commi 1-5) e la ridefinizione delle loro funzioni, prevedendo tra l’altro il conferimento di ulteriori funzioni oltre a quelle di coordinamento stabilite dal D.L. 201/2011 (commi 6-11). Inoltre, si conferma la soppressione della giunta provinciale (comma 12) e si prevede la redistribuzione tra le province, all’esito della riduzione del loro numero, del patto di stabilità interno in modo da garantire l’invarianza del contributo complessivo (comma 13).

Il riordino delle province è strettamente collegato con l’istituzione delle città metropolitane (ad opera del successivo articolo 18 del medesimo provvedimento) dove si stabilisce la contestuale soppressione delle province nel relativo territorio.

Riordino delle province (art. 17, commi 1-5)

Il comma 1 individua l’oggetto dell’intervento normativo nel riordino delle province delle regioni a statuto ordinario, e la sua finalità nel contribuire al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica imposti dagli obblighi europei necessari al raggiungimento del pareggio di bilancio. Per i criteri e le modalità attuative il comma 1 rinvia ai successivi commi.

Nel testo originario del comma l’obiettivo della disposizione è costituito dalla soppressione e dall’accorpamento delle province, sostituito nel corso dell’esame presso il Senato con il più generale riordino delle stesse. Parimenti, le espressioni soppressione, accorpamento e riduzione, ovunque ricorrenti nell’articolo in esame, sono sostituite da quella di riordino.

Se indubbiamente la nuova definizione intende attenuare, almeno dal punto di vista terminologico, l’impatto dell’intervento normativo, tuttavia non sembra mutarne sostanziamente la portata, in quanto il riordino, sulla base dei criteri fissati dal Governo, già adottati come si dirà, non potrà che tradursi nella soppressione di un certo numero di province, nella loro riaggregazione in nuove province o nell’accorpamento a province supersiti, con il risultato di una sostanziale riduzione del numero delle province stesse.

Nel corso dell’esame del Senato è stata aggiunta la precisazione che il riordino riguarda le province situate nelle regioni a statuto ordinario; anche in questo caso la disposizione ha una limitata portata normativa, in quanto viene mantenuta la disposizione di cui al comma 5 che prevede il riordino anche delle province delle regioni a statuto speciale (ad eccezione di Trento e Bolzano) entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore del decreto.

I successivi commi 2, 3 e 4 delineano un complesso procedimento, articolato in 4 fasi, che in breve tempo, entro il 2012, porterà al riordino delle province attraverso:

§      la definizione dei requisiti minimi da parte del Governo;

§      la deliberazione, sulla base di tali requisiti, delle ipotesi di riordino da parte dei Consigli delle autonomie locali;

§      la deliberazione di proposte di riordino da parte delle regioni;

§      il riordino operato con legge del Governo sulla base delle proposte delle regioni.

Le fasi della procedura sono sintetizzate nella tabella che segue.

	Azione	Organo	Atto	Termini
I	Determinazione dei criteri per il riordino delle province	Consiglio dei ministri	Deliberazione 20 luglio 2012	Entro 10 gg. dall’entrata in vigore del D.L.	20.7.2012
II	Ipotesi di riordino	Consigli delle autonomie locali o altri organi di raccordo Regione-Enti locali	--	Entro 70 gg dalla data di pubblicazione della deliberazione del CdM	2.10.2012
III	Proposta di riordino (parere sui piani di riduzione)	Regione	--	Entro 20 gg. dalla data di trasmissione dell’ipotesi di riordino e in ogni caso entro 92 gg. dalla pubblicazione della deliberazione del CdM	23.10.2012 24.10.2012
IV	Soppressione e accorpamento delle province	Governo	Atto legislativo	Entro 60 gg dalla legge conversione del DL	13.10.2012

La definizione dei criteri di riordino

Riguardo ai requisiti minimi per le province l’articolo in esame individua due condizioni consistenti nella dimensione territoriale e nella popolazione residente in ciascuna provincia (comma 2 come modificato dal Senato).

La definizione di tali requisiti come “minimi” sembra presupporre la possibile individuazione di requisiti ulteriori rispetto ad essi, eventualità esclusa dal testo originario che fa riferimento a criteri di riordino.

Il riordino delle province sulla base di tali requisiti minimi è demandato ad una deliberazione del Consiglio dei ministri, da adottare entro 10 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, ossia entro il 16 luglio 2012, su proposta dei Ministri dell’interno e della pubblica amministrazione e di concerto con quello dell’economia.

Ai fini della determinazione della popolazione, si prevede l’utilizzo dei dati relativi all’ultimo censimento ufficiale dell’ISTAT, comunque “disponibili” alla data di entrata in vigore alla legge di conversione. Ciò in deroga al principio generale che prevede in questi casi l’utilizzo della popolazione legale, ossia alla popolazione determinata in base ai dati definitivi del censimento generale ISTAT e recepiti con decreto del Presidente del Consiglio (attualmente la popolazione legale è quella basata sul censimento del 2001, ai sensi del DPCM 2 aprile 2003).

La popolazione legale viene utilizzata, per esempio, per il calcolo delle fasce demografiche dei comuni ai fini della determinazione del numero dei consiglieri comunali (art. 27 TUEL), e per la scelta del sistema elettorale dei comuni.

La disposizione derogatoria è motivata presumibilmente dal fatto che attualmente non sono ancora stati pubblicati i dati definitivi del censimento 2011, mentre sono noti i dati provvisori già diffusi dall’ISTAT e disponibili nel sito http://dati.istat.it/, e pertanto questi sono i dati che potranno essere utilizzati, a meno che nel frattempo non siano disponibili i dati definitivi della popolazione legale.

Il Governo, in sede di risposta ad un atto di sindacato ispettivo, ha poi precisato che sono rilevanti ai fini del riordino delle province i dati demografici risultanti dal XV censimento generale della popolazione e delle abitazioni, svoltosi nel 2011, disponibili alla data del 15 agosto 2012. Nella stessa sede, il Parlamento è stato informato che il 19 giugno sono stati diffusi i dati in versione provvisoria e non vi sono stati ulteriori aggiornamenti rilevanti ai fini del riordino[1].

Risulta dalla citata risposta che l'ISTAT ha confermato lo scostamento tra i dati demografici derivanti dall'aggiornamento anagrafico mensile dei dati del XIV censimento, quello del 2001, e i dati censuari del 2011. Al riguardo, l'ISTAT ha precisato che soltanto in un caso, quello della provincia di Arezzo, i dati aggiornati del 2001, e comunque irrilevanti ai fini del riordino delle province, registrano una popolazione residente superiore ai 350 mila abitanti. Mentre i dati censuari del 2011 attestano che la popolazione residente è inferiore a tale soglia, previsione confermata anche dalla versione definitiva dei dati, quindi aggiornati di recente, e che sarà di prossima diffusione.

Sono individuate alcune deroghe al riordino che riguardano:

§      le province nel cui territorio si trova il capoluogo di regione;

§      le province che confinano solo con province di regioni diverse da quella di appartenenza (e che pertanto non possono essere ad esse accorpate senza l’attivazione, nei territori interessati, del procedimento di cui all’art. 132, secondo comma, Cost., ossia referendum, legge della Repubblica, parere delle regioni coinvolte) o con province destinate a trasformarsi in città metropolitane. La disposizione sembrerebbe applicarsi alla sola provincia di La Spezia, che stante i limiti demografici fissati dal Governo (vedi oltre) andrebbe soppressa e che confina con la provincia di Genova (città metropolitana) e con le regioni Emilia – Romagna e Toscana;

§      le province autonome di Trento e Bolzano (la cui istituzione è prevista a livello costituzionale) sono escluse dalla riduzione.

Le province delle regioni a statuto speciale, non comprese dalcomma 1 come modificato dal Senato, decideranno autonomamente le modalità (ma non i termini, che sono fissati in 6 mesi) di riduzione e accorpamento (sul punto si veda oltre).

Il Governo ha attuato la disposizione di cui al comma 2 con la deliberazione del Consiglio dei ministri 20 luglio 2012 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 24 luglio 2012 nel corso dell’esame della legge di conversione dei decreto-legge 95), che ha definito i criteri per il riordino delle province previsti dalla norma in esame. In base ai criteri approvati, i nuovi enti dovranno avere almeno 350 mila abitanti ed estendersi su una superficie territoriale non inferiore ai 2.500 chilometri quadrati. Come espressamente indicato nella deliberazione, i due criteri devono essere posseduti entrambi e sono confermate le deroghe previste dalla norma in esame (vedi sopra).

Senza tener conto dell’esclusione delle province montane, sulla base di tali criteri e utilizzando i dati provvisori dell’ISTAT delle 110 province italiane relativi all’ultimo censimento, disponibili al 25 luglio 2012, se si escludono le 10 città metropolitane, i 10 comuni capoluogo di regione che non sono città metropolitane, le 2 province di Bolzano e Trento, la Valle d’Aosta e la provincia della Spezia, risultano 22 province sopra i limiti suddetti; sono invece ben 64 le province al di sotto dei limiti e che pertanto dovranno essere soppresse e accorpate (dati della popolazione pubblicati sul sito I.Stat, datawarehouse delle statistiche prodotte dall’ISTAT, http://dati.istat.it/, consultati il 25 luglio 2012; per la superficie sono stati utilizzati i dati ISTAT riportati nell'Elenco dei comuni italiani al 30 giugno 2010 pubblicato nel sito www.istat.it/it/archivio/6789).

Nelle tabelle che seguono sono indicate, regione per regione, le province soppresse e quelle confermate ai sensi dei criteri indicati nella deliberazione del 20 luglio 2012. Non è considerata l’esclusione delle province montane.

Tab. 1. Regioni a statuto ordinario

Regione	Province soppresse	Province confermate
Piemonte	Vercelli, Asti, Biella, Verbano-Cusio-Ossola, Novara	Torino, Cuneo, Alessandria
Lombardia	Lecco, Lodi, Como, Monza Brianza, Mantova, Cremona, Sondrio, Varese	Milano, Brescia, Bergamo, Pavia
Veneto	Rovigo, Belluno, Padova, Treviso	Venezia, Verona, Vicenza
Liguria	Savona, Imperia	Genova, La Spezia
Emilia-Romagna	Reggio Emilia, Ravenna, Forlì-Cesena, Rimini, Piacenza	Bologna, Parma, Modena, Ferrara
Toscana	Grosseto, Siena, Arezzo, Lucca, Massa Carrara, Pistoia, Prato, Pisa, Livorno	Firenze
Umbria	Terni	Perugia
Marche	Ascoli Piceno, Macerata, Fermo,	Ancona, Pesaro e Urbino
Lazio	Latina, Rieti, Viterbo	Roma, Frosinone
Abruzzo	Pescara, Teramo	L’Aquila, Chieti
Molise	Isernia	Campobasso
Campania	Benevento	Napoli, Salerno, Caserta, Avellino
Basilicata	Matera	Potenza
Puglia	Taranto, Brindisi, Barletta-Andria-Trani	Bari, Foggia, Lecce
Calabria	Crotone, Vibo Valentia	Cosenza, Reggio Calabria, Catanzaro

Tab. 2. Regioni a statuto speciale

Regione	Province soppresse	Province confermate
Friuli - Venezia Giulia	Pordenone, Gorizia	Trieste, Udine
Sicilia	Caltanissetta, Enna, Ragusa, Siracusa, Trapani	Palermo, Agrigento, Catania, Messina
Sardegna	Olbia-Tempio, Medio Campidano, Ogliastra, Carbonia-Iglesias, Sassari, Nuoro, Oristano	Cagliari

Si rileva che nel territorio di tre regioni (Umbria, Molise e Basilicata) sono costituite attualmente due sole province e pertanto, all’esito del riordino, verrebbe a costituirsi in ciascuna delle tre regioni una sola provincia, il cui territorio coincide con quello regionale.

Oltre alla definizione dei limiti demo-territoriali, come prescritto dalla norma in esame, la deliberazione del Consiglio dei ministri individua le seguenti ulteriori circostanze, alcune delle quali inserite nel testo dell’articolo in esame da parte del Senato, alle quali dovranno attenersi i piani di riordino:

§      le proposte di riordino dovranno tener conto delle eventuali iniziative comunali in corso alla data del 20 luglio 2012 fermi restando i criteri di popolazione e superficie stabiliti dal Governo (nel corso dell’esame del Senato tale disposizione è stata inserita nel comma 3 dell’articolo 17);

In proposito si osserva che, per quanto riguarda la popolazione, viene individuato un nuovo criterio: fermo restando il limite di 350 mila abitanti e di 2.500 kmq, la deliberazione (prima) e la proposta emendativa (poi) prevedono che questi siano calcolati alla data di adozione della medesima delibera (20 luglio 2012) e non, come previsto dalla norma in esame, alla data di entrata in vigore del decreto-legge.

Inoltre, il Governo ha precisato, con una nota del 3 agosto, che, con riferimento alle province che non possiedono i requisiti minimi specificamente indicati nella deliberazione del Consiglio dei ministri, i CAL e le Regioni possono senz'altro dare seguito ad eventuali iniziative comunali già formalizzate alla data del 24 luglio 2012 volte a modificare le circoscrizioni provinciali. Tuttavia – si precisa nella nota - tali iniziative non hanno l'effetto di far ottenere nè perdere alle suddette province i requisiti minimi di dimensione territoriale e demografica prescritti[2].

§         viene posto il divieto all’accorpamento di una o più province con le città metropolitane che verranno istituite nel territorio delle province delle grandi città, previa soppressione delle stesse province. Tale divieto si ricava anche dall’articolo 17 del decreto, in modo implicito, che prevede, come si è visto, una deroga alla soppressione per le province che confinano esclusivamente con province di altre regioni e con province/città metropolitane;

Tale divieto andrebbe valutato alla luce dell’art. 133, 1° comma, Cost. che prevede la possibilità, senza specifici limiti, di mutare le circoscrizioni provinciali su iniziativa dei comuni. La norma in esame non può ovviamente impedire l’eventuale l’attivazione di tale meccanismo costituzionale anche qualora sia finalizzato a far confluire una o più province nel territorio di una città metropolitana. L’intento della norma sembra piuttosto quello di escludere che i piani di riordino dei CAL prevedano tale possibilità.

Tale lettura è confermata dal fatto che, se da un lato non è espressamente esclusa la possibilità che i piani di riordino prevedano il passaggio di singoli comuni, appartenenti a province che rientrano nel riordino in esame, alla città metropolitana, dall’altro, l’articolo 18, comma 2, facendo salvo l’art. 133, 1° comma, Cost. sembrerebbe consentire il passaggio di comuni, solo con l’attivazione della procedura costituzionale.

(Sulla compatibilità con l’art. 133 Cost. si veda quanto argomentato più diffusamente infra).

§      i piani di riordino stabiliscono la denominazione delle province all’esito della riorganizzazione;

§      il ruolo del comune capoluogo di provincia sarà assunto dal comune capoluogo della provincia soppressa con maggior popolazione residente (fattispecie legificata per effetto del successivo comma 4-bis).

Non viene indicata la fonte statistica per la determinazione della popolazione del comune capoluogo, ma essa deve presumibilmente intendersi la stessa che sarà alla base del programma di riordino. Sembra, inoltre, che la norma intenda escludere la possibilità di province con capoluoghi multipli previsti dalla normativa vigente.

Ipotesi di riduzione

Sulla base dei criteri come sopra definiti i Consigli delle autonomie locali (CAL), ai sensi del comma 3, sono tenuti a predisporre delle “ipotesi di riordino” (il testo originale fa riferimento invece a piani di riduzione e accorpamento)delle province situate nelle rispettive regioni e ad approvarli (non viene indicato l’atto formale di approvazione, mentre nel testo originario questo è individuato in una apposita delibera).

Nella deliberazione delle ipotesi di riordino, come precisato nel corso dell’esame del Senato, i CAL devono considerare il rispetto del principio di continuità territoriale della provincia.

I CAL sono organi di consultazione a composizione mista regioni - enti locali istituiti dall’art. 123 Cost. (come modificato dalla riforma del titolo V del 2001). Attualmente risultano costituiti CAL in quasi tutte le regioni, ad eccezione della Basilicata e del Veneto, dove dovrebbero operare ancora gli organismi di raccordo regione-enti locali istituiti anteriormente al 2001. E, infatti, la disposizione in esame prevede che, qualora i CAL non siano ancora costituiti, i piani siano deliberati da tali organi di raccordo.

Nel testo originario del decreto-legge le delibere dei CAL sono definite “costituenti iniziativa di riordino delle province”[3]. Tale definizione è stata soppressa nel corso dell’esame del Senato e sostituita con la previsione che le ipotesi e le proposte di riordino devono tener conto delle eventuali iniziative comunali in corso alla data del 20 luglio 2012.

In ogni caso, sia nella formulazione vigente, sia in quella proposta dal Senato, la disposizione di cui al comma 3 intende verosimilmente affrontare il punto forse più delicato dell’intervento normativo: infatti, la Costituzione prevede, come accennato nel paragrafo precedente, un percorso ben preciso per il mutamento delle circoscrizioni provinciali (o per la creazione di nuove province) che può essere stabilito “con Legge della repubblica, su iniziativa dei comuni, sentita la stessa regione” (art. 133, 1° comma).

Si pone pertanto, anche in questo caso, la questione della compatibilità costituzionale della disposizione, per il fatto che interpreta l’attuazione di un obbligo di legge come iniziativa nell’attivazione del procedimento costituzionale.

Inoltre, il coinvolgimento dei comuni - che l'art. 133 Cost. richiede - potrebbe essere ritenuto solo parzialmente realizzato dall'intervento del CAL, per la sua composizione generalmente rappresentativa e mista (non comprende solo i comuni). Il CAL, peraltro, agisce prevalentemente come organo di consulenza.

Si consideri infine che lo spazio deliberativo del CAL (o dell'organo di raccordo) appare apprezzabilmente ridotto sia dagli obiettivi di riduzione/accorpamento, che dai parametri quantitativi relativi al territorio e alla popolazione. Peraltro le delibere di iniziativa sono solo ‟base‟ per la successiva determinazione governativa.

Si ricorda in proposito che il procedimento di iniziativa comunale è disciplinato in dettaglio dall’art. 21 del testo unico degli enti locali – TUEL (D.Lgs. 267/2000), che non è espressamente modificato dalla richiamata disciplina. Eppure, lo stesso TUEL, all’art. 1, stabilisce che “ai sensi dell'articolo 128 della Costituzione le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni”.

In particolare il citato articolo 21 del TUEL prevede che per la revisione delle circoscrizioni provinciali e l'istituzione di nuove province i comuni esercitano l'iniziativa di cui all'articolo 133 della Costituzione, tenendo conto dei seguenti criteri ed indirizzi:

§       ciascun territorio provinciale deve corrispondere alla zona entro la quale si svolge la maggior parte dei rapporti sociali, economici e culturali della popolazione residente;

§       ciascun territorio provinciale deve avere dimensione tale, per ampiezza, entità demografica, nonché per le attività produttive esistenti o possibili, da consentire una programmazione dello sviluppo che possa favorire il riequilibrio economico, sociale e culturale del territorio provinciale e regionale;

§       l'intero territorio di ogni comune deve far parte di una sola provincia;

§       l'iniziativa dei comuni, di cui all'articolo 133 della Costituzione, deve conseguire l'adesione della maggioranza dei comuni dell'area interessata, che rappresentino, comunque, la maggioranza della popolazione complessiva dell'area stessa, con delibera assunta a maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati; le regioni emanano norme intese a promuovere e coordinare l'iniziativa dei comuni;

§       di norma, la popolazione delle province risultanti dalle modificazioni territoriali non deve essere inferiore a 200.000 abitanti;

§       l'istituzione di nuove province non comporta necessariamente l'istituzione di uffici provinciali delle amministrazioni dello Stato e degli altri enti pubblici;

§       le province preesistenti debbono garantire alle nuove, in proporzione al territorio ed alla popolazione trasferiti, personale, beni, strumenti operativi e risorse finanziarie adeguati.

In caso di inerzia di uno o più CAL il testo dell’originario comma 3 prevede che la riduzione sia operata direttamente dal Governo previo parere della Conferenza unificata. Tale disposizione è stata superata dalle modifiche al procedimento operata al Senato (vedi oltre).

Le proposte delle regioni e l’iniziativa governativa

Dopo che i CAL hanno approvato le ipotesi di riordino, queste passano al vaglio delle regioni.

Mentre il testo originale prevede che le regioni, dopo le deliberazioni dei piani di riordino, esprimono il proprio parere al Governo, il testo approvato dal Senato stabilisce che queste non esprimano un semplice parere, ma elaborino un nuovo (interlocutorio) documento recante proposta di riordino delle province, sulla base delle ipotesi dei CAL (comma 3).

In ogni caso, come chiarito dal Governo nel corso dell’esame in sede referente al Senato, le proposte delle regioni non avranno carattere vincolante (Commissione Bilancio, seduta 748 del 27 luglio 2012).

Una doppia norma di chiusura, introdotta al Senato e non prevista dal testo originario, stabilisce che:

§      in caso di mancata trasmissione delle ipotesi dei CAL, le regioni procedono comunque entro 80 giorni dalla data di pubblicazione della delibera del Governo;

§      in caso di mancanza delle proposte delle regioni, il Governo dispone in via sostitutiva, previo parere della Conferenza unificata.

Il testo originario prevede il ricorso alla Conferenza in caso di inottemperanza dei CAL, ma non delle regioni: la norma emendata consente di superare le eventuali inerzie sia dei CAL, sia delle regioni.

Il riordino effettivo è stabilito dal Governo sulla base delle proposte delle regioni (comma 4).

Come previsto da modifica introdotta nel corso dell’esame del Senato, il Governo, contestualmente al riordino delle province, provvede alla ridefinizione dell’ambito (territoriale) delle città metropolitane conseguente alle eventuali iniziative di comuni ai sensi dell’art. 133 Cost. (si veda in proposito il successivo articolo 18).

Relativamente alla fonte normativa, si rileva che la norma fa rinvio, in modo non usuale, ad un “atto legislativo di iniziativa governativa” che provvede, entro 60 giorni, al riordino delle province.

Qualora tale locuzione costituisca un implicito riferimento a strumento d’urgenza ex art. 77 Cost. si prefigurerebbero – sin d’ora – requisiti di necessità e urgenza privi del requisito della straordinarietà.

Qualora invece la stessa locuzione sottintenda un richiamo a disegno di legge del Governo, il termine di 60 giorni dovrebbe riferirsi solo all’iniziativa del Governo e non anche all’esame parlamentare, perché i relativi termini sono materia riservata ai regolamenti delle due Camere ai sensi dell’art. 64 Cost.

Il complesso procedimento sopra descritto è corredato di una precisa tempistica, peraltro ampiamente modificata dal Senato, di cui si da conto nella tabella riportata sopra.

Anche a seguito delle modifiche del Senato, si pone la questione del coordinamento dei termini del procedimento: infatti, come si evince dalla tabella citata, i termini delle prime tre fasi sono collegati alla data della pubblicazione della delibera del Governo sui criteri di riordino (24 luglio 2012) e il termine della terza fase cade il 24 ottobre 2012: entro tale data, al più tardi, devono essere presentate le proposte di riordino da parte delle regioni. Il termine dell’ultima fase, adozione del provvedimento di riordino del Governo, è, invece, parametrata sulla data di entrata in vigore della legge di conversione: entro 60 giorni da tale data (ossia entro il 13 ottobre) dovrà essere emanato il provvedimento in questione. Il termine per l’adozione dell’atto del Governo viene dunque a scadere prima di quello per la presentazione dei piani di riordino mentre ovviamente non potrà che essere adottato successivamente. E in effetti il vademecum del Governo sulla riforma delle province non indica una data determinata per l’adozione del provvedimento governativo finale ma si limita a precisare che questo sarà adottato al termine dell’iter di riforma[4].

Si osserva, inoltre, che il termine per le regioni per deliberare le proposte di riordino in caso di mancata trasmissione delle ipotesi di riordino dei CAL viene a coincidere praticamente con il termine che questi hanno per presentare le medesime ipotesi.

Si rileva, infine, che la soppressione delle province sotto soglia e il loro accorpamento, conseguenti al riordino, di fatto supera, solo per queste province, quanto previsto dal citato D.L. 201/2011 in materia di organi provinciali. Infatti, il D.L. 201 ha trasformato i consigli provinciali in organi elettivi di secondo grado, ossia non più eletti direttamente dal corpo elettorale, bensì dai sindaci e dai consiglieri dei comuni del territorio provinciale. Il nuovo sistema elettorale sarà stabilito con legge dello Stato che dovrà essere adottata entro il 31 dicembre 2012 (attualmente è all’esame della Camera un disegno di legge del Governo in materia, l’Atto Camera n. 5210). I consigli provinciali scaduti nel 2012 non sono stati rinnovati e le province sono state commissariate dal Governo in attesa che la definizione della nuova legge elettorale ne permetta il rinnovo. Gli altri consigli provinciali avrebbero dovuto essere rieletti con il nuovo sistema ciascuno a conclusione del proprio mandato. La norma in esame incide evidentemente su tale previsione: presumibilmente tutti i consigli provinciali delle province soppresse dovrebbero, al termine del procedimento, essere sciolti, ma dovrebbero essere sciolti anche i consigli provinciali delle province non soppresse ma destinate a mutare il proprio territorio all’esito del riordino. Rimarrebbero esclusivamente in carica i consiglio delle province sopra i limiti minimi e che non dovranno inglobare porzioni di territorio di province soppresse. Non viene prevista una norma transitoria che regoli opportunamente il passaggio dalle vecchie alle nuove province, che dovrà probabilmente essere disciplinato dall’atto governativo di riordino.

Il Senato ha aggiunto il nuovo comma 4-bis che recepisce quanto già previsto nella delibera del Governo del 20 luglio, prevedendo che il ruolo del comune capoluogo di provincia sarà assunto dal comune, già capoluogo della provincia soppressa, con maggior popolazione residente, con la significativa modifica rispetto alla delibera, che è fatta salva l’ipotesi di diverso accordo tra i capoluoghi di provincia.

Le regioni a statuto speciale

Il comma 5 riguarda le regioni a statuto speciale che devono adeguare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto in esame, i propri ordinamenti alle disposizioni di cui all’articolo in esame, che costituiscono principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica nonché principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica. L’adeguamento riguarda tutte le disposizioni recate dall’articolo, quindi sia il riordino delle province, sia la ridefinizione delle funzioni provinciali (per la quale si rinvia al paragrafo successivo).

Le regioni a statuto speciale, seppure con diverse formulazioni, hanno competenza primaria in materia di enti locali, ai sensi dei propri statuti di autonomia (che hanno rango costituzionale) e la esercitano entro il limite dei principi fondamentali dell’ordinamento giuridico della Repubblica.

La Corte costituzionale (sentenze n. 286 del 2007, 238 del 2007, n. 5 del considerato in diritto, sentenze n. 48 del 2003, n. 230 e 229 del 2001, e n. 415 del 1994) ha riconosciuto al legislatore delle regioni ad autonomia speciale una potestà di disciplina differenziata rispetto alla corrispondente legislazione statale, salvo il rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato e dell'ambito delle materie di esclusiva competenza statale (individuate sulla base di quanto prescritto negli statuti speciali).

Ai sensi del comma 5, le disposizioni di cui al presente articolo non trovano applicazione per le province autonome di Trento e Bolzano (previste dalla Costituzione art. 116, 2° comma).

Tra le regioni a statuto speciale non è espressamente esclusa la Valle d’Aosta, che però ha una peculiare struttura di articolazione territoriale che, di fatto, rende inapplicabile l’articolo in esame. Infatti, nella regione, dove il territorio della provincia coincide con quello regionale, non esiste una amministrazione provinciale e i compiti della provincia sono svolti dalla regione.

Per quanto riguarda la riduzione delle province si ricorda che il 6 maggio 2012 si sono svolti in Sardegna 10 referendum regionali (5 abrogativi e 5 consultivi) tra cui uno (consultivo) relativo alla abrogazione delle quattro province storiche della regione (Cagliari, Sassari, Nuoro e Oristano) e alcuni (abrogativi) volti a sopprimere le nuove province (Carbonia-Iglesias, Medio Campidano, Ogliastra e Olbia-Tempio) istituite con legge regionale: la maggioranza dei votanti sardi si è espressa a favore di tutti i referendum. La regione ha prorogato fino al 28 febbraio 2013 le amministrazioni provinciali nelle more di una riforma delle autonomie locali (L.R. 25 maggio 2012, n. 11).

Anche la Sicilia si è mossa nella direzione di una ridefinizione del ruolo delle province regionali. La legge regionale 14 del 2012 infatti prevede che, nel quadro di un riassetto complessivo delle funzioni amministrative, spettano alle province regionali funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge regionale entro il 31 dicembre 2012. Tale legge procederà inoltre al riordino degli organi di governo delle province regionali, al fine di ottenere significativi risparmi di spese per il loro funzionamento.

Ridefinizione delle funzioni delle province (art. 17, commi 6-11)

Oltre che sul riordino, l’articolo 17 del decreto legge 95/2012 interviene anche sulla disciplina delle funzioni delle province, provvedendo ad integrare e modificare quanto disposto in materia dal decreto-legge 201/2011[5], che ha stabilito che alle province spettano esclusivamente funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

Tale impostazione viene superata prevedendo l’affidamento alle province, una volta proceduto all’accorpamento, di ulteriori funzioni: si tratta delle funzioni definite di area vasta, per le quali viene richiamato l’art. 117, secondo comma, lettera p) che affida allo Stato la competenza legislativa a definire le funzioni fondamentali degli enti locali.

Tali funzioni, espressamente indicate, ineriscono alla cura del territorio (pianificazione territoriale; tutela e valorizzazione dell’ambiente), alla gestione dei trasporti (pianificazione dei servizi di trasporto; autorizzazione e controllo del trasporto privato; costruzione e gestione delle strade; circolazione stradale) ovviamente a livello provinciale e, come aggiunto dal Senato, la programmazione della rete scolastica e la gestione dell’edilizia scolastica nelle scuole secondarie di secondo grado (comma 10).

Seguono alcuni indicazioni enucleabili dalla giurisprudenza costituzionale in tema di funzioni delle province.

Nella sentenza 238 del 2007 la Corte costituzionale ha occasione - sia pure in un contesto caratterizzato dall'intervento legislativo di un'Autonomia speciale - di disegnare lo spazio proprio delle funzioni provinciali, tra l’esistenza di un nucleo di funzioni intimamente connesso al riconoscimento del principio di autonomia degli enti locali sancito dall’art. 5 Cost, la innegabile discrezionalità riconosciuta al legislatore statale nell’ambito della propria potestà legislativa e la relativa mutevolezza nel tempo delle scelte da esso operate, non potendosi - in tale contesto - parlarsi in generale di competenze storicamente consolidate dei vari enti locali (addirittura immodificabili da parte del legislatore).

La Corte ha riassunto il proprio indirizzo nel senso che il legislatore (regionale) può (nei differenziati ambiti lasciati dalle disposizioni costituzionali o statutarie), in presenza di esigenze di carattere generale, articolare diversamente i poteri di amministrazione locale, con il limite della permanenza di almeno una sfera adeguata di funzioni (sentenze n. 378 del 2000, n. 286 del 1997, n. 83 del 1997).

Nella sentenza 286 del 2007, la Corte ha ritenuto rilevante, ai fini della verifica del rispetto dell'autonomia degli enti locali, non la disciplina di un particolare settore o di uno specifico istituto, ma la complessiva configurazione da parte della legislazione regionale del ruolo della Provincia in termini effettivamente adeguati alla sua natura di ente locale necessario di secondo livello: valutazione, che può essere operata solo avendo riguardo al complesso della legislazione sull'amministrazione locale per accertare la sua coerenza con il principio di autonomia.

L’articolo 17 completa il quadro normativo in materia di funzioni delineato dal D.L. 201/2011 provvedendo a disciplinare le competenze delle funzioni già svolte dalle province non ricomprese tra quelle fondamentali. In proposito il D.L. 201/2011 prevede il trasferimento da parte di Stato e regioni, con propria legge, secondo le rispettive competenze, ai comuni, entro il 31 dicembre 2012, delle funzioni conferite dalla normativa vigente alle province, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

Il provvedimento in esame interviene sulle funzioni amministrative conferite alle province con legge dello Stato prevedendo anche per esse il trasferimento ai comuni (comma 6), previa individuazione puntuale da parte di un DPCM da adottare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge previa intesa con la conferenza unificata (comma 7).

L’esercizio di tali funzioni è subordinato all’effettivo trasferimento dei beni e delle risorse umane da effettuare sempre con DPCM da adottare entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge (comma 8).

I decreti di cui sopra (comma 8-bis), sono adottati previa acquisizione della Commissione parlamentare per la semplificazione di cui alla legge 246/2005 (art. 14, comma 19).

La Commissione parlamentare per la semplificazione è composta da venti senatori e venti deputati, nominati rispettivamente dal Presidente del Senato e dal Presidente della Camera nel rispetto della proporzione esistente tra i gruppi parlamentari, su designazione dei gruppi medesimi. Tra i compiti della Commissione quello, attribuito dalla legge 69/2009, di esprimere sui pareri previsti dalla legge 59/1997, recante Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa.

Ai sensi del successivo comma 9, la decorrenza dell’esercizio delle funzioni trasferite è inderogabilmente subordinata, ed è contestuale, all’effettivo trasferimento dei beni e delle risorse umane e strumentali necessarie all’esercizio delle medesime, nonché al loro effettivo finanziamento, in conformità ai princìpi e ai criteri stabiliti dall’art. 10 della legge n. 42/2009 e concernenti il finanziamento delle funzioni trasferite alle regioni.

Il comma 11 lascia ferme le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie concorrenti e “residuali” (art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione), e le funzioni esercitate ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione (esercitate per il livello adeguato).

Altre disposizioni in materia di province (art. 17, commi 12-13-ter)

Il comma 12 conferma che gli organi di governo della provincia sono esclusivamente il consiglio provinciale e il presidente della provincia, secondo quanto disposto ai sensi dell’art. 23, comma 15, del citato D.L. 201/2011 che ha soppresso appunto le giunte provinciali.

Il comma 13 prevede che la redistribuzione del patto di stabilità interno tra gli enti territoriali interessati, conseguente all’attuazione dell'articolo in esame, è operata a invarianza del contributo complessivo.

Il comma 13-bis attribuisce, per l'anno 2012, un contributo alle province siciliane e sarde interessate dalla riduzione dei contributi disposta dall'articolo 16, comma 7, del medesimo decreto-legge 95: l’importo complessivo del contributo è di 100 milioni di euro. Il contributo non è conteggiato fra le entrate valide ai fini del patto di stabilità interno ed è destinato alla riduzione del debito. Il riparto del contributo tra le province è stabilito con le modalità previste dal medesimo comma 7.

Alla copertura finanziaria della spesa derivante dall’attribuzione di tale contributo si provvede, ai sensi del successivo comma 13-ter si provvede mediante versamento all'entrata del bilancio dello Stato di una corrispondente quota delle risorse disponibili sulla contabilità speciale 1778 Agenzia delle entrate-fondo di bilancio.

Lo stato del contenzioso relativo ai criteri di riordino delle province

Attualmente lo stato del contenzioso relativo alla impugnazione contro la deliberazione del Consiglio dei ministri del 20 luglio, nella quale sono fissati i parametri per il riordino delle Province risulta articolato come segue.

Le province di Lodi, Rovigo, Treviso e Lecco hanno proposto impugnazione al Tar Lazio con ricorsi depositati il 6 agosto 2012. Anche la provincia di Sondrio con deliberazione della giunta provinciale resa il 10 agosto 2012 ha presentato ricorso.

A titolo esemplificativo è stato allegato al presente dossier il ricorso della provincia di Treviso.

La provincia di Matera ha proposto ricorso per impugnazione il 30 agosto 2012; tale ricorso verrà discusso nell’udienza del TAR Lazio il 26 settembre 2012, così come il ricorso presentato dalla provincia di Sondrio. Da fonti giornalistiche risulta la possibilità che nella stessa data vengano discussi anche gli altri ricorsi.

Da ultimo, il 20 settembre 2012, anche la provincia di Imperia ha impugnato dinanzi al Tar del Lazio la deliberazione del Consiglio dei Ministri dello scorso 20 luglio.

Anche le province di Latina e Frosinone hanno preannunciato l’intenzione di ricorrere al Tar del Lazio conferendo l'incarico all'Avvocatura dell'ente per impugnare la determinazione del Consiglio dei Ministri.

Nei ricorsi - corredati di istanza di sospensiva - si asserisce il contrasto del procedimento delineato dall’art. 17 del D.L. 95/2012, del quale il decreto impugnato costituisce attuazione, con il disposto dell’art. 133 Cost., prospettando conforme questione di legittimità costituzionale. Si asserisce altresì il contrasto con l’art. 97 Cost., per difetto di idonea istruttoria e motivazione della delibera gravata quanto ai requisiti minimi di territorio e di popolazione. Il riordino delle province, pertanto si tradurrebbe in tagli indiscriminati anziché in una razionalizzazione, con violazione dell’art. 3 Cost.. Ulteriore censura in sede di ricorso attiene alla violazione dell’art. 77 Cost. per carenza degli straordinari e imprevedibili requisiti di necessità e urgenza sulla base dei quali è stata adottato l’art. 17 citato.

Per quanto attiene al contenzioso dinanzi alla Corte Costituzionale relativo all’impugnazione dell’art. 17 del D.L. 95/2012, si segnalano le iniziative dei Consigli delle Autonomie locali della regione Marche e della regione Abruzzo volte a sollecitare i competenti organi regioni l’impugnazione delle suddette norme ritenute lesive delle competenze degli enti locali.

Il Consiglio regionale della Campania ha chiesto con un ordine del giorno approvato l’11 settembre 2012 alla Giunta di impugnare davanti alla Corte Costituzionale le norme che prevedono l'abolizione di alcune Province, tra cui quella di Benevento.

Le province come organi di coordinamento e l’elezione indiretta degli organi provinciali

Come accennato, prima del decreto-legge 95, una profonda riforma del sistema delle province è stata prefiguarata dal decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201^[6] nell’ambito delle misure volte al contenimento delle spesa pubblica (art. 23, co. 14-21).

Alle province, innanzitutto, venivano affidate esclusivamente funzioni di indirizzo politico e di coordinamento. Tale impostazione è stata di fatto superata all’art. 17 del decreto-legge 95 che come si è visto ha ampliato il novero delle funzioni provinciali.

Viene invece confermata la modifica del sistema di elezione degli organi provinciali. Sia il consiglio provinciale che il presidente della provincia sono configurati - a differenza degli altri enti indicati dall’art. 114 Cost. - come organi ad elezione indiretta, eletto il primo dagli organi elettivi dei comuni ricadenti nel territorio della provincia e il secondo dal consiglio provinciale stesso tra i suoi componenti. Tali organi durano in carica cinque anni e le modalità di elezione del consiglio provinciale, composto da non più di dieci membri, e del presidente della provincia sono stabilite con legge dello Stato entro il 31 dicembre 2012.

Il nuovo sistema elettorale è oggetto del disegno di legge del Governo A.C. 5210, attualmente all’esame della Camera.

Il sistema elettorale delineato dal ddl A.C. 5210 è un sistema proporzionale, con voto di lista e preferenze, senza coalizioni, né soglie di sbarramento, né premi di maggioranza. In estrema sintesi:

-      hanno diritto di elettorato attivo e passivo i sindaci e i consiglieri comunali in carica nei comuni della provincia;

-      l’intero territorio provinciale è costituito da una unica circoscrizione elettorale sia ai fini della presentazione delle candidature, sia per l’attribuzione dei seggi;

-      le forze politiche presentano la lista dei candidati al consiglio provinciale e, con essa, il candidato alla carica di presidente della provincia;

-      l'elettore vota insieme la lista e il candidato presidente e può esprimere due preferenze per i candidati alla carica di consigliere;

-      è eletto presidente della provincia il candidato che ottiene il maggior numero di voti;

-      per la composizione del consiglio provinciale invece, l'attribuzione dei seggi alle liste avviene in maniera proporzionale (metodo dei divisori d’Hondt); i seggi sono poi attribuiti ai candidati in ordine al numero di preferenze ricevute.

Per approfondimenti si veda il dossier del Servizio studi n. 651/0 del 6 giugno 2012.

Si ricorda che la Corte costituzionale si pronuncerà il 6 novembre 2012 sui ricorsi presentati a titolo di impugnazione diretta da parte di sei regioni avverso l’art. 23, commi 14 e seguenti, del D.L. 201/2012.

[1]     Camera dei deputati, Seduta 13 settembre 2012, n. 685, Risposta all’interpellanza urgente n. 2-01647.

[2]     Presidenza del Consiglio dei ministri. Dipartimento delle riforme istituzionali. Nota 3 agosto 2012, Riordino delle Province e loro funzioni (http://www.funzionepubblica.gov.it).

[3]     Si legge inoltre nella relazione governativa che “anche a voler prescindere dalla considerazione che, trattandosi di un riordino complessivo, non trova applicazione l'art. 133 della Costituzione, va rilevato in ogni caso che detto articolo è, nella sostanza, rispettato, visto che i comuni sono pienamente coinvolti tramite il Consiglio delle autonomie locali”.

[4]     Presidenza del Consiglio dei ministri. Dipartimento per le riforme istituzionali, Le province: istruzioni per l’uso [13 settembre 2012]

[5]     D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici (convertito L. 22 dicembre 2011, n. 214).

[6]     Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici.