La missione della città metropolitana

Interessanti riflessioni sul futuro delle città metropolitane: i prossimi appuntamenti che attendono i nuovi enti, dallo Statuto alla pianificazione strategica.

di Ugo Targetti - pubblicato su www.arcipelagomilano.org

Il 28 settembre scorso sono stati eletti gli organi di governo della Città Metropolitana (CM) di Milano. Il dibattito sulla missione della nuova istituzione sta coinvolgendo solo addetti e “vecchi fans”; assai meno la società e la politica milanesi che hanno sempre avuto difficoltà a coglierne la rilevanza. Effetto anche dell’elezione di secondo grado che escludendo i cittadini dal voto, coinvolge solo amministratori comunali e partiti. Ora i nuovi amministratori metropolitani devono redigere e approvare lo Statuto che dovrebbe fissare natura e missione della CM, nonché poteri e principi organizzativi.

Sulla natura del nuovo ente, le partizioni territoriali, il sistema elettorale e la rappresentanza democratica, diversi autori hanno già scritto su ArcipelagoMilano (V. Ballabio, G. Consonni, R. Camagni e altri). Comunque la maggioranza delle forze politiche ritiene che lo Statuto debba prevedere l’elezione diretta del sindaco e del Consiglio metropolitano.

Ma lo Statuto dovrà definire anche la missione della CM, indicarne il ruolo specifico e gli obbiettivi concreti: accrescere la competitività dell’area metropolitana; migliorare la qualità dell’abitare, in particolare nelle periferie; migliorare le condizioni dell’ambiente; ricomporre il paesaggio destrutturato, ecc. Per raggiungere tali obbiettivi il ruolo della CM dovrebbe essere prevalentemente orientato al governo del territorio, cioè alla componente fisica del sistema metropolitano. A tale riguardo gli atti che la CM deve assumere in un prossimo futuro sono tre.

Lo Statuto che deve definire funzioni e competenze della CM e deve essere approvato entro dicembre. Il Piano strategico del territorio metropolitano che ha carattere programmatico e deve individuare le priorità tra gli obbiettivi statutari; poiché costituisce il nucleo centrale del programma politico amministrativo dovrebbe essere approvato entro i primi mesi dell’anno prossimo. Il Piano territoriale generale (nuovo strumento urbanistico introdotto dalla legge) che deve collocare sul territorio gli obbiettivi statutari e strategici e organizzare le condizione fisiche per la loro attuazione. L’avvio della formazione del Piano territoriale e del Piano strategico dovrebbero essere contestuali anche se la conclusione del primo avrà tempi più lunghi.

Lo Statuto: funzioni e competenze della CM – Dunque se gli obbiettivi della CM sono l’efficienza del sistema territoriale, la ricomposizione del paesaggio metropolitano, l’accrescimento della qualità ambientale, il rinnovo delle periferie, ecc. lo Statuto deve stabilire le competenze e gli strumenti che la CM deve avere per sviluppare il proprio ruolo. Le funzioni e le competenze indicate nella proposta di Statuto presentata nel 2005 da V. Ballabio, G. Boatti, G. Natale e dal sottoscritto e fatta propria dal Forum Civico Metropolitano (2011) sono sostanzialmente quelle necessarie a raggiungere un superiore livello di organizzazione territoriale. Poiché la lettura dell’elenco delle competenze indicate nella proposta di Statuto potrebbe risultare un po’ pedante, lo si ripropone in calce all’articolo, lasciando al lettore di cogliere gli spunti di maggiore interesse.

L’attribuzione di tali funzioni alla CM presuppone una significativa cessione di potere da parte dei comuni, ma soprattutto da parte della Regione. Il Consiglio regionale dunque, non solo l’esecutivo, dovrebbe partecipare attivamente alla formazione dello Statuto, perché si tratta di rendere coerenti, con legge, poteri e attribuzioni della nuova istituzione con il sistema amministrativo regionale, ma anche perché la Lombardia dovrebbe rivendicare il ruolo nazionale della CM di Milano.

Piano strategico del territorio metropolitano, organi di governo e risorse – Il Piano strategico che la CM deve adottare per legge e che ha valenza di atto di indirizzo per i comuni, dovrà definire le priorità tra gli obbiettivi statutari e individuare mezzi e risorse per la loro attuazione. Il Piano strategico costituisce dunque il nucleo essenziale delle scelte politiche che spettano al Consiglio metropolitano e alla Conferenza dei sindaci. Lo Statuto deve pertanto definire anche il rapporto tra gestione corrente, Piano strategico e organi di governo della CM. La legge non prevede la giunta metropolitana, ma solo il Consiglio metropolitano. Ai membri del Consiglio possono essere delegate particolari funzioni. Lo Statuto potrebbe prevedere di affidare ai consiglieri responsabilità per Progetti, ovvero per obbiettivi del Piano strategico che dovrebbero essere gli obbiettivi politicamente significativi e qualificanti. La gestione corrente pertanto sarà necessariamente governata, per settori, dai dirigenti, sotto la responsabilità politica del Sindaco metropolitano.

La questione delle risorse. La CM avrà le risorse della Provincia di Milano, già ampiamente ridotte dai provvedimenti di contenimento della spesa pubblica degli anni scorsi: sarà difficile garantire una buona gestione corrente. il Sindaco di Milano, neosindaco metropolitano, ha già chiesto alla Regione e al Governo una quota dell’addizionale IRPEF. Si potrebbe dunque pensare che la nuova istituzione non potendo fare investimenti, anzi dovendo alienare beni, non conterà molto più della provincia (vedi l’articolo di D.V. Comero in ArcipelagoMilano dell’8 ottobre scorso) e non potrà contribuire in modo significativo alla crescita del Paese. In effetti le risorse per gli investimenti pubblici di scala metropolitana, nel prossimo futuro, deriveranno prevalentemente dal bilancio dell’Unione europea, mentre l’annunciato allentamento del patto di stabilità (?) dovrà essere usato per gli interventi comunali. Il Piano strategico dovrà dunque fondarsi sui progetti europei e la CM dovrà diventare utilizzatore capace e privilegiato delle risorse destinate all’Italia per il ruolo che può svolgere per la crescita del Paese; ma tale ruolo va conquistato sul piano organizzativo, progettuale e politico. Se interventi come il riuso delle aree EXPO (nel 2016) la formazione di nuovi parchi metropolitani (i piani di Cintura urbana del Parco Sud) la rigenerazione delle periferie, del patrimonio abitativo pubblico e del demanio ex statale, ecc. rientrano nei programmi europei d’investimento, la CM dovrà svilupparne i progetti.

Piano territoriale generale e Statuto – Tra le funzioni della CM la legge indica la “pianificazione territoriale generale”. Il Piano territoriale generale della Città Metropolitana – PTG o PTGM come possibili acronimi – sarebbe dunque un nuovo strumento di cui la legge non definisce né contenuti né poteri; potrebbe avere un carattere composito tra piano territoriale e piano regolatore generale (l’INU Lombardia ha discusso il tema in un recente convegno). Il PTGM dovrebbe dunque avere un duplice carattere: un carattere di piano strutturale che indica l’assetto fondamentale del territorio (infrastrutture, insediamenti di livello metropolitano, pesi insediativi degli abitati, parchi, aree di tutela ambientale e agricole, ecc.) ma non conforma i diritti edificatori e un carattere attuativo per parti limitate di territorio (infrastrutture e funzioni di livello metropolitano) da pianificare attraverso accordi di programma con i comuni interessati o meglio con le zone omogenee cui dovrebbero corrispondere unioni o fusioni di comuni.

Natura e poteri del nuovo Piano metropolitano dovrebbero essere definiti dalla legge regionale (e forse anche nazionale) ma in attesa (la regione Lombardia ci mise 10 anni per normare i contenuti dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciali istituiti dalla 142 nel 1990) le prerogative del PTGM dovrebbero essere definite nello Statuto, con il consenso della Conferenza dei comuni e della stessa Regione.

Per avviare la pianificazione metropolitana il primo PTGM dovrebbe sintetizzare e comporre i Documenti di piano dei 130 comuni dell’area metropolitana, compreso Milano, e prevedere una messa a punto progressiva, coerente con gli obbiettivi statutari e del Piano strategico.

La legge non stabilisce le procedure di approvazione del PTGM, ma impone alle regioni di “adeguare la propria legislazione alle disposizioni della presente legge entro dodici mesi dalla sua entrata un vigore.”. La maggioranza di centro destra che ha serie difficoltà al suo interno sulle proposte di legge sul consumo di suolo, avrà anche maggiori difficoltà ad affrontare la revisione della legge urbanistica e a regolare le competenze della CM. Tuttavia poiché l’adozione del PTGM è un obbligo di legge sarebbe auspicabile che il neo sindaco metropolitano proceda subito, anche in assenza della legislazione regionale.

Ugo Targetti

Estratto dalla proposta di Statuto per la Città metropolitana – Forum Civico Metropolitano (2005 – 2011)

Art. 6. Funzioni della CM

1. La CM esercita sul proprio territorio tutte le funzioni della Provincia integrate dalle funzioni di livello metropolitano, come definite dalla legislazione e precisate come segue.

a) Pianificazione territoriale

La CM al fine di uno sviluppo territoriale equilibrato e sostenibile pianifica con il Piano territoriale metropolitano, PTM, ( leggi Piano Territoriale Generale -) la fondamentale struttura del territorio metropolitano, costituita dalle reti delle principali infrastrutture, dalle funzioni e servizi di livello metropolitano o superiore, dai poli di sviluppo, dai principali insediamenti residenziali e produttivi, dai nodi di interscambio funzionali al sistema dei trasporti, dalle aree a parco e dalle aree destinate in modo stabile alla produzione agricola: Il PTM stabilisce le principali misure di tutela del patrimonio storico, architettonico,culturale, naturalistico – ambientale e del paesaggio; il PTM stabilisce altresì i principi di assetto del territorio atti a ridurre e prevenire l’ inquinamento.

b) Pianificazione urbanistica

Alla CM sono attribuite competenze in materia urbanistica limitatamente alla definizione degli elementi del PTM e alla definizione dell’ assetto urbanistico di specifici ambiti, individuati dal PTM o indicati dagli stessi comuni, che comprendono territori di più comuni.

La CM verifica la conformità al PTM di tutti glia atti costitutivi dei PGT e loro varianti anche parziali e degli atti di pianificazione comunale, anche attuativa, che riguardano specifiche previsioni del PTM.

c) Pianificazione, attuazione e gestione delle principali infrastrutture

La CM pianifica la rete delle principali infrastrutture, ivi comprese quelle di carattere regionale e statale, attraverso il PTM, in accordo con la regione Lombardia e con il Ministero delle infrastrutture.

La CM attua le infrastrutture i servizi e gli impianti di livello metropolitano, direttamente o tramite altre amministrazioni, enti e società di settore.

d) Attuazione e sviluppo dei parchi di livello metropolitano

La CM, sostiene la gestione dei parchi, promuove la formazione di nuovi parchi, istituisce insieme ai comuni interessati, parchi locali di interesse sovracomunale.

e) Attuazione e gestione del trasporto pubblico

La CM esercita le competenze comunali e provinciali in materia di trasporto pubblico; il territorio della CM costituisce pertanto bacino unitario del trasporto pubblico.

f) Gestione della mobilità e del traffico

La CM esercita le competenze in materia di programmazione della mobilità complessiva, anche ciclabile e del traffico. La CM adotta il Piano metropolitano della mobilità e del traffico, in coerenza con il PTM: il Piano distingue i compiti attuativi e di gestione diretta della CM e dei comuni.

g) Attuazione dell’edilizia residenziale sociale

In aggiunta all’ attività dei Comuni la CM adotta programmi straordinari di edilizia pubblica o privata convenzionata, localizzati sulla base del PTM, concordandone con i comuni le forme di gestione.

h) Pianificazione commerciale della grande distribuzione

La CM pianifica la grande distribuzione e le grandi strutture di vendita, in coerenza con il PTM e rilascia le relativa autorizzazioni.

i) Tutela e valorizzazione dell’ ambiente

Alla CM sono attribuite le competenze in materia di programmazione, realizzazione e gestione dei servizi pubblici a rete nei settori del ciclo integrato dell’ acqua, dell’ energia e dello smaltimento dei rifiuti, di controllo delle immissioni in atmosfera; di tutela dell’ assetto idrogeologico, di tutela e sviluppo degli elementi di naturalità.

l) Sanità, scuola e formazione professionale.

La CM programma e promuove servizi di area vasta nei settori della sanità, della scuola e della formazione professionale.

m) Università, centri di ricerca e rapporto tra imprese e ricerca

Al fine di sostenere la competitività del proprio sistema produttivo, la CM organizza e promuove le ricerca scientifica e tecnologica e il rapporto tra questa e le imprese.

La CM definisce con gli atenei i programmi di sviluppo delle sedi nel territorio metropolitano e collabora alla programmazione delle sedi a livello regionale.

n) Politiche attive del lavoro

La CM realizza e gestisce i servizi per lo sviluppo e per le politiche attive del lavoro.”