La fase iniziata
nel 2012 sotto la spinta delle necessità di ridimensionamento della spesa pubblica
rappresenta una stagione con pochi precedenti per vivacità all’interno del dibattito
politico-istituzionale sulla Città metropolitana. La stessa vivacità si è
d’altra parte riflessa anche nel campo tecnico ed accademico che ha visto un
rilancio di studi, pubblicazioni e seminari volti ad analizzare ipotesi e
provvedimenti sotto i profili spaziale, normativo, sociologico e, non ultimo, della
pianificazione. Queste iniziative sono state molto importanti nell’ultimo anno
e continuano ad esserlo tuttora per preparare studiosi, tecnici, politici e
privati cittadini all’appuntamento della riforma metropolitana qualora, come
sembra al momento verosimile, ne fossero ristabilite nel prossimo futuro le
condizioni e cercare di sfruttare prontamente le potenzialità che essa può
offrire. Nonostante l’ennesima frenata nell’iter istitutivo avuta nell’estate
con la sentenza della Consulta, la questione merita perciò un approfondimento
anche se forzatamente solo sul terreno scivoloso che prende in considerazione
lo scenario futuro più probabile che si può delineare, basato sugli
orientamenti dei due disegni di legge presentati dal Governo a luglio.
Sono molte le negatività che soprattutto un occhio non tecnico percepisce sull’attuale situazione del travagliato percorso che potrebbe portare alla legittimazione delle Città metropolitane entro il prossimo anno. Indipendentemente da opinioni soggettive ed analisi approfondite sugli intenti della legge 135 che ha dato avvio alla più recente fase di evoluzione normativa, i diversi punti di arresto che la questione ha subito hanno indubbiamente condizionato in negativo il percorso previsto e tuttora rappresentano il principale timore sulla riuscita del disegno di riforma.
Strettamente collegato alle problematiche politiche e costituzionali, un limite va riscontrato nel forte ridimensionamento del ruolo dei Comuni nella partecipazione alla stesura dello statuto. Uno dei maggiori ostacoli all’istituzione della Città metropolitana prima del 2012 è stato rappresentato, in tutte le stagioni normative, dalla difficoltà degli enti locali (Comuni e Regione) nel dover cedere d’autorità parte delle loro competenze. La legge 135, nonostante le strette tempistiche, prevedeva una certa gradualità nel processo, ed il forte coinvolgimento dei Comuni tramite la Conferenza metropolitana, per cui si sarebbe giunti alla nuova forma istituzionale attraverso un percorso “guidato” e volto a gestire anche eventuali situazioni di conflitto. Al contrario questa gradualità si è perduta e la data del 1° gennaio (o quella del 1° luglio che potrebbe profilarsi per l’avvio dell’operatività completa dell’ente) rischiano di essere termini ambiziosi, oltre i quali ci sarà ancora molto da lavo-rare per rodare il nuovo sistema istituzionale.
Un limite strutturale e non contestuale è invece rappresentato dalla definizione dell’assetto spaziale, per quanto si tratti di un tema che possa mostrare anche notevoli risvolti positivi, come descritto in seguito. La Città metropolitana assumerà i confini provinciali preesistenti, limiti che assumono oggi valenza puramente amministrativa e che faticano a descrivere efficacemente il fenomeno metropolitano così come sono chiamati a fare. Gli studi in materia, nonché molte delle passate esperienze nella collaborazione interistituzionale di area vasta metropolitana, pur sviluppandosi su criteri e scelte molto diversi fra loro, mostrano in quasi tutti i casi la mancata corrispondenza fra circoscrizione provinciale ed area metropolitana effettiva. La possibile inadeguatezza a tale compito risulta ancora più evidente prendendo in considerazione le effettive realtà territoriali delle Città metropolitane. A fronte di un’unica scelta, valida per tutti i dieci ambiti individuati, le Province delle dieci città hanno dimensioni e caratteristiche insediative molto differenti fra loro. Solo per citare i casi più esemplificativi la Provincia di Torino ha un territorio di oltre 6800 kmq con ampie zone montane e rurali, mentre quella di Milano ha una superficie di circa 1500 kmq (meno di un quarto) ma non contiene che la parte centrale dell’area metropolitana, che interessa anche buona parte di tutte le provincie attigue. Dal punto di vista funzionale dunque sicuramente altre soluzioni sarebbero state più efficaci: mediando fra le dimensioni ottimali individuabili a seconda dei vari tematismi di cui si dovrà occupare l’ente si sarebbe potuti giungere alla perimetrazione di ambiti aventi un ter-ritorio più condivisibilmente adeguato per l’attuazione di politiche metropolitane. In questo modo invece la Città metropolitana avrà la sfida ulteriore di dover governare territori anche molto disomogenei per grado di urbanizzazione oppure in altri casi di dover intrattenere strette relazioni con territori esterni ad essa per poter efficacemente gestire alcuni temi.
A riguardo della pianificazione rimarranno diversi i nodi da sciogliere, in primo luogo la definizione di contenuti e caratteristiche che dovrà avere il nuovo piano territoriale metropolitano, che, seppur prenda le mosse dagli esistenti piani territoriali provinciali per la sua funzione di coordinamento, avrà anche diverse competenze di pianificazione generale e rappresenterà perciò una novità assoluta. A fronte della totale mancanza di esperienza in ambito italiano nella redazione di questo tipo di documento, la legge 135 rimaneva piuttosto generale nel delinearne i contenuti e facilmente si potevano rilevare possibili ambiguità e sovrapposizioni con altri strumenti che venivano lasciate all’interpretazione dei soggetti costituenti le varie Città metropolitane. Anche in questo caso pertanto l’interruzione degli incontri in sede di Conferenza metropolitana è stata deleteria, poiché ha privato l’idea piuttosto vaga di piano da cui si è partiti dell’arricchimento degli spunti provenienti da-gli enti direttamente interessati. Oltre che a livello locale è preoccupante come il dibattito sugli orientamenti della futura pianificazione metropolitana si sia bloccato anche a livello nazionale con la riflessione organizzativa dell’ente nel suo complesso che è stata sacrificata in nome di un’azione del Governo di natura sempre più dimostrativa e meno dettagliata. Nonostante il blocco dei lavori delle conferenze metropolitane anche il nuovo disegno di legge infatti sembra mantenere riguardo gli aspetti più tecnici la stessa struttura essenziale della legge che l’ha preceduto.
Ribaltando uno dei punti sviluppati nel precedente paragrafo, la scelta di far coincidere l’ambito di riferimento della Città metropolitana con quello provinciale preesistente, se può risultare grezza e poco approfondita dal punto di vista tecnico, ha ricadute positive in termini di speditezza e semplicità del procedimento. Imponendo limiti certi e scelti arbitrariamente sulla base di un criterio di facile leggibilità, la legge offre l’opportunità di concentrare la discussione sul solo tema politico-istituzionale del governo di tale area, da meglio definire ed articolare. Si è messo fine, seppur in maniera brusca, alla questione trentennale (ma con radici ancora più antiche) della ricerca della sua definizione geografico-funzionale più opportuna, tema che, nonostante abbia quasi monopolizzato il dibattito a discapito dell’aspetto organizzativo e statutario, ha generato spunti interessanti ma esiti pratici insoddisfacenti, anche a causa dell’inerzia degli enti incaricati nel convertire gli studi in in-terventi legislativi. Si può riscontrare infatti come ci sia stato effettivamente un fiorire di studi e di stati dell’arte sulle perimetrazioni delle aree metropolitane da parte di studiosi ed enti (soprattutto non istituzionali) ma molto meno materiale sulla costruzione dei rapporti di governance, sulle fasi di avvicinamento all’area metropolitana, sulle future possibilità di organizzazione interna. Già Vigneri nel 1999 sosteneva che si può tollerare una decisione più autoritativa in materia di delimitazione di area metropolitana, ma non si deve accettare una decisione autoritativa sulle forme organizzative da adottare al suo interno (1). D’altra parte, dall’ampia bibliografia in materia è facile comprendere come, nonostante si siano via via affinate metodologie ed indicatori, sia impossibile riconoscere univocamente quale sia la perimetrazione più efficace poiché a seconda del tematismo considerato gli ambiti ottimali di volta in volta identificati possono essere anche sensibilmente diversi. In sintesi, l’utilizzo di un approccio nuovo, che vede confini prestabiliti, può addirittura stimolare la ricerca di soluzioni istituzionali più efficaci e meglio rispondenti a questo territorio che sfugge a delimitazioni nette. Ciò non significa pertanto che il contributo degli studi sulle aree metropolitane sia sterile, anzi può giovare molto al lavoro delle istituzioni per individuare le migliori soluzioni di governance e declinare al meglio le proprie politiche territoriali.
Altro punto di forza della scelta spaziale su scala provinciale è l’opportunità di porre le basi del nuovo ente in un contesto istituzionale già formato, operativo nella pianificazione già da oltre 20 anni, che ha pertanto necessariamente alle spalle esperienze, più o meno forti, di cooperazione interna. In aggiunta a ciò una grossa fetta delle competenze della Città metropolitana saranno direttamente acquisite dalla Provincia e tramite il diretto trasferimento di risorse umane (nonché di tutto il patrimonio disponibile) fra i due enti sarà possibile garantire la continuità nel lavoro su questi temi. In alcuni casi inoltre buona parte dei servizi relativi alle competenze delle Città metropolitane (es: trasporti a scala sovraurbana, gestione del ciclo delle acque) sono attualmente già svolti da agenzie ed aziende su scala provinciale. Si possono così evitare difficoltose collaborazioni con gestori di tali servizi che agiscono a scala diversa o loro processi di riorganizzazione o destrutturazione poten-zialmente lunghi e costosi.
Cambiando argomento, rappresenta un punto interessante anche la possibilità di redigere statuti differenziati, recuperata dalla legge 42/2009 che li aveva introdotti. Si tratta di una misura che permette alle Città metropolitane di sopperire parzialmente al problema di dover agire su territori eterogenei perché definiti dallo Stato centrale e non localmente come previsto nelle precedenti proposte legislative. Tramite lo statuto viene lasciata in alcuni campi una forte libertà d’azione agli enti che costituiranno la Città metropolitana, che potranno tagliare su misura numerose questioni centrali alle competenze dell’ente adattandole alla realtà del proprio territori. Purtroppo si tratta dell’aspetto che più è stato influenzato dai cambiamenti politici che ne hanno rinviato la stesura ad un momento successivo al 1° gennaio 2014, nell’ambiente più rigido ed istituzionale della Città me-tropolitana rispetto a quello aperto ed inclusivo della Conferenza metropolitana. Fortunatamente però il blocco avutosi con la legge di stabilità 2013 non ha del tutto compromesso il processo di costruzione condivisa della Città metropolitana, in quanto i lavori delle conferenze sono proseguiti in diversa forma ed hanno in molti casi trovato, nel contesto più informale che si è venuto a creare, un terreno fertile per elaborare nuove proposte.
Infine merita un cenno fra le opportunità che si potrebbero aprire il momento particolare nel quale potrebbe concretizzarsi la riforma. Non va infatti sottovalutata la coincidenza temporale fra il possibile avvio operativo della Città metropolitana e la partenza della nuova stagione di programmazione del Fondo Sociale Europeo, che prevede oltretutto importanti investimenti per le città. Sarà introdotto l’Investimento Territoriale Integrato (ITI), che prenderà il posto del programma Urban e consentirà agli ambiti urbani di coordinare diverse azioni su obiettivi diversi e di investire risorse su aspetti specifici come l’efficienza energetica degli edifici, il recupero di distretti industriali in declino o di aree degradate extraurbane. Nella gestione dei rapporti con l’Unione Europea le Città me-tropolitane avranno l’opportunità da subito di far valere la maggiore agilità istituzionale e la loro gestione integrata di tutte le competenze di carattere metropolitano. La speranza è che giovando di questi due aspetti esse riescano ad offrire quella capacità di programmazione economica e territoriale che troppo spesso è mancata nella pianificazione territoriale per attrarre e gestire in maniera op-portuna i finanziamenti comunitari, così come investimenti di altro tipo pubblici e privati. La spe-ranza è che possa iniziare una stagione di forte e costruttiva attività istituzionale delle Città metro-politane sotto la spinta stimolante della novità dell’ente, riproponendo quanto già avvenuto nel con-testo italiano fra le Regioni a seguito alla loro istituzione negli anni ’70 e le provincie a seguito alla riorganizzazione delle autonomie locali del 1990.
(1) CAMAGNI Roberto, LOMBARDO Silvana (1999) – La Città metropolitana: strategie per il governo e la pianificazione, Alinea, Firenze
Strettamente collegato alle problematiche politiche e costituzionali, un limite va riscontrato nel forte ridimensionamento del ruolo dei Comuni nella partecipazione alla stesura dello statuto. Uno dei maggiori ostacoli all’istituzione della Città metropolitana prima del 2012 è stato rappresentato, in tutte le stagioni normative, dalla difficoltà degli enti locali (Comuni e Regione) nel dover cedere d’autorità parte delle loro competenze. La legge 135, nonostante le strette tempistiche, prevedeva una certa gradualità nel processo, ed il forte coinvolgimento dei Comuni tramite la Conferenza metropolitana, per cui si sarebbe giunti alla nuova forma istituzionale attraverso un percorso “guidato” e volto a gestire anche eventuali situazioni di conflitto. Al contrario questa gradualità si è perduta e la data del 1° gennaio (o quella del 1° luglio che potrebbe profilarsi per l’avvio dell’operatività completa dell’ente) rischiano di essere termini ambiziosi, oltre i quali ci sarà ancora molto da lavo-rare per rodare il nuovo sistema istituzionale.
Un limite strutturale e non contestuale è invece rappresentato dalla definizione dell’assetto spaziale, per quanto si tratti di un tema che possa mostrare anche notevoli risvolti positivi, come descritto in seguito. La Città metropolitana assumerà i confini provinciali preesistenti, limiti che assumono oggi valenza puramente amministrativa e che faticano a descrivere efficacemente il fenomeno metropolitano così come sono chiamati a fare. Gli studi in materia, nonché molte delle passate esperienze nella collaborazione interistituzionale di area vasta metropolitana, pur sviluppandosi su criteri e scelte molto diversi fra loro, mostrano in quasi tutti i casi la mancata corrispondenza fra circoscrizione provinciale ed area metropolitana effettiva. La possibile inadeguatezza a tale compito risulta ancora più evidente prendendo in considerazione le effettive realtà territoriali delle Città metropolitane. A fronte di un’unica scelta, valida per tutti i dieci ambiti individuati, le Province delle dieci città hanno dimensioni e caratteristiche insediative molto differenti fra loro. Solo per citare i casi più esemplificativi la Provincia di Torino ha un territorio di oltre 6800 kmq con ampie zone montane e rurali, mentre quella di Milano ha una superficie di circa 1500 kmq (meno di un quarto) ma non contiene che la parte centrale dell’area metropolitana, che interessa anche buona parte di tutte le provincie attigue. Dal punto di vista funzionale dunque sicuramente altre soluzioni sarebbero state più efficaci: mediando fra le dimensioni ottimali individuabili a seconda dei vari tematismi di cui si dovrà occupare l’ente si sarebbe potuti giungere alla perimetrazione di ambiti aventi un ter-ritorio più condivisibilmente adeguato per l’attuazione di politiche metropolitane. In questo modo invece la Città metropolitana avrà la sfida ulteriore di dover governare territori anche molto disomogenei per grado di urbanizzazione oppure in altri casi di dover intrattenere strette relazioni con territori esterni ad essa per poter efficacemente gestire alcuni temi.
A riguardo della pianificazione rimarranno diversi i nodi da sciogliere, in primo luogo la definizione di contenuti e caratteristiche che dovrà avere il nuovo piano territoriale metropolitano, che, seppur prenda le mosse dagli esistenti piani territoriali provinciali per la sua funzione di coordinamento, avrà anche diverse competenze di pianificazione generale e rappresenterà perciò una novità assoluta. A fronte della totale mancanza di esperienza in ambito italiano nella redazione di questo tipo di documento, la legge 135 rimaneva piuttosto generale nel delinearne i contenuti e facilmente si potevano rilevare possibili ambiguità e sovrapposizioni con altri strumenti che venivano lasciate all’interpretazione dei soggetti costituenti le varie Città metropolitane. Anche in questo caso pertanto l’interruzione degli incontri in sede di Conferenza metropolitana è stata deleteria, poiché ha privato l’idea piuttosto vaga di piano da cui si è partiti dell’arricchimento degli spunti provenienti da-gli enti direttamente interessati. Oltre che a livello locale è preoccupante come il dibattito sugli orientamenti della futura pianificazione metropolitana si sia bloccato anche a livello nazionale con la riflessione organizzativa dell’ente nel suo complesso che è stata sacrificata in nome di un’azione del Governo di natura sempre più dimostrativa e meno dettagliata. Nonostante il blocco dei lavori delle conferenze metropolitane anche il nuovo disegno di legge infatti sembra mantenere riguardo gli aspetti più tecnici la stessa struttura essenziale della legge che l’ha preceduto.
Ribaltando uno dei punti sviluppati nel precedente paragrafo, la scelta di far coincidere l’ambito di riferimento della Città metropolitana con quello provinciale preesistente, se può risultare grezza e poco approfondita dal punto di vista tecnico, ha ricadute positive in termini di speditezza e semplicità del procedimento. Imponendo limiti certi e scelti arbitrariamente sulla base di un criterio di facile leggibilità, la legge offre l’opportunità di concentrare la discussione sul solo tema politico-istituzionale del governo di tale area, da meglio definire ed articolare. Si è messo fine, seppur in maniera brusca, alla questione trentennale (ma con radici ancora più antiche) della ricerca della sua definizione geografico-funzionale più opportuna, tema che, nonostante abbia quasi monopolizzato il dibattito a discapito dell’aspetto organizzativo e statutario, ha generato spunti interessanti ma esiti pratici insoddisfacenti, anche a causa dell’inerzia degli enti incaricati nel convertire gli studi in in-terventi legislativi. Si può riscontrare infatti come ci sia stato effettivamente un fiorire di studi e di stati dell’arte sulle perimetrazioni delle aree metropolitane da parte di studiosi ed enti (soprattutto non istituzionali) ma molto meno materiale sulla costruzione dei rapporti di governance, sulle fasi di avvicinamento all’area metropolitana, sulle future possibilità di organizzazione interna. Già Vigneri nel 1999 sosteneva che si può tollerare una decisione più autoritativa in materia di delimitazione di area metropolitana, ma non si deve accettare una decisione autoritativa sulle forme organizzative da adottare al suo interno (1). D’altra parte, dall’ampia bibliografia in materia è facile comprendere come, nonostante si siano via via affinate metodologie ed indicatori, sia impossibile riconoscere univocamente quale sia la perimetrazione più efficace poiché a seconda del tematismo considerato gli ambiti ottimali di volta in volta identificati possono essere anche sensibilmente diversi. In sintesi, l’utilizzo di un approccio nuovo, che vede confini prestabiliti, può addirittura stimolare la ricerca di soluzioni istituzionali più efficaci e meglio rispondenti a questo territorio che sfugge a delimitazioni nette. Ciò non significa pertanto che il contributo degli studi sulle aree metropolitane sia sterile, anzi può giovare molto al lavoro delle istituzioni per individuare le migliori soluzioni di governance e declinare al meglio le proprie politiche territoriali.
Altro punto di forza della scelta spaziale su scala provinciale è l’opportunità di porre le basi del nuovo ente in un contesto istituzionale già formato, operativo nella pianificazione già da oltre 20 anni, che ha pertanto necessariamente alle spalle esperienze, più o meno forti, di cooperazione interna. In aggiunta a ciò una grossa fetta delle competenze della Città metropolitana saranno direttamente acquisite dalla Provincia e tramite il diretto trasferimento di risorse umane (nonché di tutto il patrimonio disponibile) fra i due enti sarà possibile garantire la continuità nel lavoro su questi temi. In alcuni casi inoltre buona parte dei servizi relativi alle competenze delle Città metropolitane (es: trasporti a scala sovraurbana, gestione del ciclo delle acque) sono attualmente già svolti da agenzie ed aziende su scala provinciale. Si possono così evitare difficoltose collaborazioni con gestori di tali servizi che agiscono a scala diversa o loro processi di riorganizzazione o destrutturazione poten-zialmente lunghi e costosi.
Cambiando argomento, rappresenta un punto interessante anche la possibilità di redigere statuti differenziati, recuperata dalla legge 42/2009 che li aveva introdotti. Si tratta di una misura che permette alle Città metropolitane di sopperire parzialmente al problema di dover agire su territori eterogenei perché definiti dallo Stato centrale e non localmente come previsto nelle precedenti proposte legislative. Tramite lo statuto viene lasciata in alcuni campi una forte libertà d’azione agli enti che costituiranno la Città metropolitana, che potranno tagliare su misura numerose questioni centrali alle competenze dell’ente adattandole alla realtà del proprio territori. Purtroppo si tratta dell’aspetto che più è stato influenzato dai cambiamenti politici che ne hanno rinviato la stesura ad un momento successivo al 1° gennaio 2014, nell’ambiente più rigido ed istituzionale della Città me-tropolitana rispetto a quello aperto ed inclusivo della Conferenza metropolitana. Fortunatamente però il blocco avutosi con la legge di stabilità 2013 non ha del tutto compromesso il processo di costruzione condivisa della Città metropolitana, in quanto i lavori delle conferenze sono proseguiti in diversa forma ed hanno in molti casi trovato, nel contesto più informale che si è venuto a creare, un terreno fertile per elaborare nuove proposte.
Infine merita un cenno fra le opportunità che si potrebbero aprire il momento particolare nel quale potrebbe concretizzarsi la riforma. Non va infatti sottovalutata la coincidenza temporale fra il possibile avvio operativo della Città metropolitana e la partenza della nuova stagione di programmazione del Fondo Sociale Europeo, che prevede oltretutto importanti investimenti per le città. Sarà introdotto l’Investimento Territoriale Integrato (ITI), che prenderà il posto del programma Urban e consentirà agli ambiti urbani di coordinare diverse azioni su obiettivi diversi e di investire risorse su aspetti specifici come l’efficienza energetica degli edifici, il recupero di distretti industriali in declino o di aree degradate extraurbane. Nella gestione dei rapporti con l’Unione Europea le Città me-tropolitane avranno l’opportunità da subito di far valere la maggiore agilità istituzionale e la loro gestione integrata di tutte le competenze di carattere metropolitano. La speranza è che giovando di questi due aspetti esse riescano ad offrire quella capacità di programmazione economica e territoriale che troppo spesso è mancata nella pianificazione territoriale per attrarre e gestire in maniera op-portuna i finanziamenti comunitari, così come investimenti di altro tipo pubblici e privati. La spe-ranza è che possa iniziare una stagione di forte e costruttiva attività istituzionale delle Città metro-politane sotto la spinta stimolante della novità dell’ente, riproponendo quanto già avvenuto nel con-testo italiano fra le Regioni a seguito alla loro istituzione negli anni ’70 e le provincie a seguito alla riorganizzazione delle autonomie locali del 1990.
(1) CAMAGNI Roberto, LOMBARDO Silvana (1999) – La Città metropolitana: strategie per il governo e la pianificazione, Alinea, Firenze
Nessun commento :
Posta un commento
Grazie per il tuo commento, iscriviti al blog per ricevere gli aggiornamenti