Le città portuali in Europa – Analisi comparativa – Il caso di Genova

Una interessante ricerca effettuata nei primi anni 2000 su 73 città portuali europee[1] si è posta l’obiettivo di mettere in evidenza le leve che producono una evoluzione positiva delle dinamiche urbano-portuali ed in particolare in quale modo le strategie di riconversione di aree portuali dismesse possano comportare consistenti vantaggi in termini economici e sociali per l’intero eco-sistema urbano.

Essa individua quali indicatori per l’analisi comparativa i seguenti quattro gruppi di temi:

1.  I dati riferibili all’economia portuale (traffici, dinamiche e ricadute in termini di valore aggiunto prodotto, attrezzature portuali, attrezzature per l’intermodalità)

2. Il grado di connessione della città con le reti economiche e di trasporto europee (accessibilità ai mercati regionali europei, attrattività per le imprese, specializzazioni economiche ed industriali delle città, funzioni urbane di rilevanza europea)

3. Il tipo di governance delle città-porto (dinamiche territoriali riferite alle interfacce città-porto, rapporti tra le diverse autorità di gestione degli ambiti, creazione dell’immagine e della comunicazone)

4. Lo sviluppo sociale indotto (analisi del tasso di disoccupazione in rapporto alla media nazionale)

      L’economia portuale

Secondo i risultati di tale ricerca, Genova è, con Anversa, Amburgo, Rotterdam, Brema, Le Havre e Felisxtowe nel gruppo dei porti più dinamici per quel che concerne i traffici container anche in virtù delle vaste superfici di stoccaggio disponibili e delle attrezzature di servizio per la manutenzione dei contenitori.

Per quel che concerne il grado di modernizzazione e di specializzazione relativi al movimento dei contenitori Genova appare un porto emergente (insieme, ad esempio, a Marsiglia, Barcellona, Livorno, Algeciras, Valencia) anche in virtù della sua posizione nodale rispetto ai corridoi logistici trans europei e mediterranei.

Dal punto di vista dell’attrattività e dell’interconnessione modale dei flussi containerizzati, Genova risulta essere un hub potenziale (insieme, nuovamente,  a Marsiglia, Barcellona, Livorno, Algeciras, Valencia).

L’efficacia, la varietà e il numero delle interconnessioni modali rappresentano un vantaggio strategico e anche una condizione necessaria per il funzionamento dei porti generalisti. 

Analizzando le dinamiche del traffico container, Genova è segnalata per la sua notevole crescita avvenuta tra 1991 (344.000 TEU) e 2001  (1.527.000 TEU), un vero e proprio cambio di scala dell’impianto portuale confermato da una crescita che, pur con alcune fluttuazioni ed in forme meno impetuose, è confermata anche ai giorni nostri.

Genova è anche un porto a forte valorizzazione generata attorno ai traffici (così come Anversa, Amburgo o Barcellona), e una parte importante di tali traffici è composta da merci varie (tra il 45 e il 65% del totale). Esso presenta inoltre un forte mix di funzioni, e lo stesso si può dire degli altri porti facenti parte del cluster.

      Il raggio di influenza europeo

I porti del Nord “raggiungono” in 6 e 12 ore di tragitto su strada una percentuale di popolazione tre volte più elevata rispetto a quella raggiunta dagli altri porti europei, che raggiungono in 12 ore il 6%, in media, della popolazione europea. Quelli dell’Europa del Nord in 12 ore raggiungono in media il 18% e in 48 ore oltrepassano l’80% (mentre tutti gli altri si attestano attorno al 50%). Queste performance sono da ricondurre in primis alla densità urbana del Nord-Ovest dell’Europa e alla qualità delle infrastrutture di trasporto ivi disponibili[2].

Se si analizza anche la ricchezza accessibile il dominio dei porti del Nord appare ancora più accentuato. Questo fenomeno è dovuto alla migliore accessibilità di tali porti alla cosiddetta “megalopoli europea” che si estende grosso modo tra Londra e Milano e concentra, ancora ai giorni nostri, la maggiore ricchezza prodotta a livello continentale.

Se si considera il Nord-Ovest del Mediterraneo, i porti di Savona, Genova e La Spezia presentano globalmente (intesi cioè come sistema) il miglior posizionamento in rapporto alla popolazione e alla ricchezza europea.
 

Ad esempio, tra Genova e Algeciras vi è un differenziale di 1 a 6 per l’accessibilità in meno di 36 ore. Anche Nizza e Marsiglia sono molto ben posizionati sia in termini di popolazione che di ricchezza accessibile, e sono appaiati ai porti italiani meglio classificati per l’accesso alla ricchezza in meno di 36 e 48 ore. La concorrenza con i porti italiani è da parte di Nizza per quel che riguarda i passeggeri, mentre Marsiglia fa concorrenza a Genova per quel che concerne le rinfuse liquide.

Il raggio di influenza di un porto appare quindi potenzialmente tanto più esteso quanto la popolazione (o la ricchezza) accessibile è consistente e vicina. Per quel che concerne i porti del Nord-Ovest del Mediterraneo il potenziale di accessibilità riferito alla popolazione è all’incirca di 22-23 milioni contro i circa 32-33 milioni dei porti dell’Europa del Nord. Dal punto di vista del potenziale economico, quello dei porti del Nord-Ovest del Mediterraneo è di circa 380 miliardi di euro contro gli oltre 600 miliardi di quelli dell’Europa del Nord.

Tra i porti del Nord Ovest quelli del sud dell’Italia e della Spagna sono fortemente penalizzati, all’interno del cluster, a causa della loro maggiore distanza dalle zone a forte densità demografica ed economica e di una rete infrastrutturale poco efficiente. Il valore più basso in questo senso appartiene ad Algeciras.

Dal punto di vista dell’accessibilità delle città portuali, ossia il numero di città accessibili in giornata, i fattori determinanti sono la dimensione urbana e l’attrattività turistica. Nizza, Trieste e Venezia risultano essere per questo tra le città-porto più accessibili. Questo fattore contribuisce a sviluppare il traffico di passeggeri, ossia un indicatore maggiormente legato alla dimensione urbana.

Genova risulta in base a questo schema dotata di una accessibilità inferiore di due classi a quella delle tre città sopra ricordate, e fa parte del cluster più numeroso di città europee che comprende porti anche di tipo molto diverso, quali Anversa, Barcellona, Catania, Rotterdam, ecc.

Se si considera il numero di imprese portuali, si può osservare che è legato tanto alla taglia della città quanto al volume di traffici marittimi, anche se è difficile stabilire delle relazioni lineari di causa-effetto.

Genova risulta altresì tra le città-porto aventi i traffici maggiormente differenziati (merci e passeggeri) insieme a Venezia e Barcellona, mentre dal punto di vista delle attività industriali, Genova presenta una debole diversificazione. Dal punto di vista delle attività economiche dell’area urbana nel caso di Genova la dominante è rappresentata dagli scambi, diversamente da Savona e da La Spezia dove la componente industriale è più accentuata. Ciò conferma la tendenza che vede le città più grandi aventi minore specializzazione rispetto a quelle minori, e nel caso di Genova questa varietà rispecchia anche la varietà di traffici presente nel suo porto.

Un altro indicatore importante per valutare il raggio di influenza di una città (non solo di tipo portuale) è la popolazione residente nell’area metropolitana, che va tuttavia considerata incrociandola con parametri più specifici. Ad esempio, ve ne sono due particolarmente indicativi, ossia l’accessibilità delle altre città e la concentrazione di sedi principali delle grandi multinazionali, che nel caso delle città portuali risultano più deboli rispetto all’insieme delle città europee analizzate.

Sono due aspetti sui quali occorre portare l’attenzione soprattutto in funzione dello sviluppo futuro che si pensa di prefigurare per questo genere di città.

Genova dal punto di vista della popolazione si pone in un gruppo di città di cui fanno parte anche, ad esempio, Bari, Bilbao, Bordeaux, Brema, Glasgow.

Le grandi città tendono ad ampliare il raggio di influenza delle funzioni di rango internazionale in misura maggiore rispetto alle città di taglia media, anche se con diverse sfumature e particolarità dovute, ad esempio, ai diversi regimi amministrativi presenti nei diversi paesi.

Un indicatore che sta acquistando una sempre maggiore importanza è la presenza di sedi universitarie e di ricerca, che misura anche il grado di innovazione e di produzione culturale.

Complessivamente il raggio di influenza di Genova si situa in una classe medio-bassa (6° su 7) insieme a città quali Bari, Brema, Liverpool, Rouen, Tarragona. Questo avviene nonostante Genova, insieme a Savona e La Spezia, possegga come abbiamo visto il miglior posizionamento tra i porti del Nord Ovest del Mediterraneo in rapporto alla popolazione e alla ricchezza europea.

Tra le città portuali la più “influente” risulta Amsterdam (classe 2) seguita da Barcellona, Lisbona e Stoccolma (classe 3). Genova risulta dietro anche a Marsiglia (classe 4), e Napoli, Nizza, Rotterdam, Venezia (classe 5).

Analizzare per Genova le cause di questo differenziale appare dunque fondamentale per aumentare il raggio di influenza della città migliorandone contestualmente la situazione socio-economica.  

Amsterdam è la città europea che svetta per le sue funzioni internazionali nonostante la sua dimensione demografica superi appena il milione di abitanti nel 2000. Essa presenta una notevole mixità di funzioni finanziarie, collegamenti aeroportuali, un’alta qualità urbana, e attira molte multinazionali oltre che numerosi turisti dai quali scaturisce la ricchezza umana ed economica della città.

Genova, specie negli ultimi anni, ha notevolmente rinforzato la vocazione turistica innescata dall’operazione Expo92, riuscendo a diventare una delle mete più attrattive nel panorama italiano e uno scalo crocieristico in costante crescita.

In effetti il raggio di influenza è maggiore per quelle città portuali che non hanno specializzato le proprie attività esclusivamente in funzione degli scambi portuali, ed hanno puntato anche, ad esempio, sul turismo quali ad esempio Venezia, Amsterdam, Barcellona, Atene, ecc.

La debolezza dei collegamenti con le altre città appare tuttavia uno dei fattori che maggiormente penalizzano la sua capacità di effettuare un passaggio di scala verso una dimensione autenticamente europea, attrattiva di nuove professionalità e di imprese ad alto valore aggiunto.

Chiaramente quanto più il mix di funzioni è alto, tanto maggiore dev’essere la capacità di gestione degli equilibri tra attività strettamente portuali e attività più spiccatamente urbane, e qui entra in gioco il modello di governance che di volta in volta è stato adottato e che costituisce una potente leva in grado di determinare lo sviluppo dell’area città-porto nel suo complesso.

      Governance e rappresentazione

Oltre ai dati economici relativi ai traffici portuali e al raggio di influenza delle città porto, un altro elemento particolarmente significativo dell’analisi è costituito dal tipo di governance che i diversi attori urbani e portuali sono in grado di sviluppare: quali azioni, quale coordinamento, quale comunicazione e quale rappresentazione ne deriva agli occhi del mondo.

Tre sono le componenti che consentono una ricognizione sulle dinamiche territoriali delle città analizzate:

·         Il grado di complessità spaziale del sistema città-porto

·         La capacità di “reattività” al problema delle aree dismesse o sottoutilizzate

·         La reale volontà di effettuare una riconversione

Genova presenta un grado di complessità elevato, dovuto anche alla distribuzione della superficie portuale su più siti e presenta inoltre notevoli limitazioni alla sua espansione a causa della conformazione geografica della costa ligure, stretta tra il mare e le colline.

Quanto alla reattività al problema delle aree dismesse, Genova è stata ed è ancora protagonista di una delle più cospicue operazioni di riconversione di parti obsolete del porto antico, per restituire alla città un ampio fronte mare completamente trasformato e arricchito di nuove funzioni urbane e turistiche.

L’operazione ha avuto un grande successo anche a livello internazionale, ed è attualmente uno dei casi studio più conosciuti insieme, ad esempio, a quelli di Barcellona o Bilbao. Effettuando tale riconversione Genova ha aggiunto alle funzioni tradizionali portuali-industriali-terziarie-commerciali anche quelle culturali-ludico-turistiche, entrando da questo punto di vista nel novero delle principali mete a livello europeo e mondiale.

Tra le azioni messe in atto per ottenere questo risultato, sono da segnalare le realizzazioni di strutture architettoniche di rilievo internazionale (acquario, museo Galata,  recupero urbano dei vecchi pontili e dei magazzini del Cotone, ecc.), la creazione di una grande infrastruttura di trasporto (metropolitana), l’organizzazione di eventi di importanza internazionale (Expo 1992, GeNova 2004, G8).

La governance politica è stata un fattore determinante per la realizzazione di questo risultato, perseguito sin dall’inizio con grande determinazione e convinzione con l’obiettivo di giungere ad un significativo rinnovamento dell’immagine e della vocazione della città che portasse nuova linfa all’economia e alla società, auspicio che si è in buona parte avverato.

Analizzando il complesso dei progetti di riconversione realizzati dalle città-porto europee, alcuni temi chiave emergono con forza:

·         Le strutture di tipo culturale (musei, auditori, ecc.)

·         Strutture per il tempo libero

·         Centri terziari direzionali

·         Stazioni marittime

·         Università

·         Strutture per la balneazione

Genova possiede tutte queste caratteristiche e forse anche qualcuna di più, e si pone dunque come una città dove l’intervento di recupero urbano assume un carattere paradigmatico.

In generale, si osserva come la maggior parte delle operazioni di riconversione presentino un carattere multifunzionale, dove le funzioni più tradizionali si affiancano a funzioni innovative, soprattutto di tipo ludico e turistico.

Dinamiche di governance città-porto

Uno degli fattori cruciali degli assetti delle città portuali è la natura della governance delle aree di interesse, rispettivamente, della città e del porto. A livello europeo, prevalgono nettamente i porti amministrati dalla mano pubblica (49 contro 24). Di questi, alcuni sono “porti autonomi” retti da un’agenzia come ad esempio i francesi Bordeaux, Marsiglia, Rouen, mentre altri come quello di Nizza e Calais sono sotto il diretto controllo dello Stato e gestiti tramite concessioni.

I porti italiani e quelli spagnoli sono amministrati da Autorità portuali controllate dallo Stato.

Nei porti del Nord c’è meno uniformità: alcuni sono gestiti direttamente dall’amministrazione comunale, altri da un organismo sprovvisto di personalità giuridica (Amsterdam) o ancora da società di diritto privato (es.: Anversa, Rotterdam, Brema, Amburgo).

Tra i porti gestiti da amministrazioni private si segnalano soprattutto quelli britannici[3]. In essi la gestione è assicurata da società commerciali. Dover e Belfast, in ragione della loro strategicità politica, sono gestiti da consigli autonomi composti da responsabili economici e politici locali.

Complessivamente, la tendenza in atto va verso la privatizzazione degli scali, sotto due forme:

·         Società di diritto privato (Anversa, Amburgo, Brema, Rotterdam)

·      Gestione dei terminal affidata agli operatori privati (cfr. Italia[4]) limitando le competenze delle Autorità Portuali alla programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle operazioni

Una delle istanze che si stanno facendo strada è quella inerente l’esigenza di una gestione a livello regionale degli scali per mettere a fattor comune tutte le potenzialità e confezionare un’offerta maggiormente competitiva a livello internazionale.

Resta tuttavia molto forte e condizionante il peso delle Autorità statali che tendono a riferire ogni scalo direttamente al livello centrale, piuttosto che promuovere alleanze di scala regionale.

Al di là delle particolarità gestionali di ciascuna città portuale, che pure meritano uno studio approfondito caso per caso, in tutti i casi in cui vi è stata una attiva dinamica di cooperazione tra i diversi attori coinvolti (segnatamente, tra operatori portuali e autorità cittadine) i risultati in termini di successo delle attività di riconversione non sono mancati. E’ quindi logico supporre che la dinamica di queste città passi oggi attraverso la costruzione di una visione più integrata dello sviluppo urbano e portuale.

Genova presenta, da questo punto di vista, un tipo di governance classificata “emergente” al pari di Barcellona, Dunkerque e Glasgow, avendo messo in opera una riconversione urbano-portuale di grande respiro. L’essere considerata “emergente” è dovuto al fatto che non sono stati attivati fenomeni partecipativi estesi alla popolazione nel momento delle decisioni, ma visti i risultati ottenuti appare appropriato situarla tra la classe “emergente” e quella “sofisticata”.

Quest’ultima categoria è stata attribuita ad esempio alle città di Bilbao e Rotterdam, che presentano tutti gli indicatori previsti (coordinamento della pianificazione e coordinamento delle azioni decisionali e operative).

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[1] Les Villes Portuaires en Europe – Analyse comparative (IRSIT 2004)

[2] Nelle infrastrutture di trasporto si intendono compresi tutti i vari aspetti delle filiere logistiche (pratiche doganali, stoccaggio merci, trasbordi intermodali, ecc.) 

[3] Cfr. abolizione del “National dock labour scheme” 1989 e istituzione del “Port Act” 1991.

[4] Cfr. legge sui porti, 84/1994

[5] Le tonnellate movimentate da un porto non hanno tutte lo stesso valore. Per analizzare la struttura dei traffici si utilizzano dei coefficienti di ponderazione per ogni tipologia di traffico (in genere: merci varie, rinfuse liquide, rinfuse solide).