I diversi attori della mobilità operanti nell'area metropolitana genovese (enti pubblici ed aziende erogatrici di servizi) si muovono in modo assai scoordinato e al di fuori di valide politiche di programmazione. Ogni azienda elabora autonomamente orari, percorsi e tariffe, fissa costi di gestione in funzione della propria organizzazione e programmazione, elabora strategie commerciali senza tenere conto di ciò che fanno gli altri, e ponendosi anzi, spesso, in concorrenza con gli altri vettori per strappare ad essi quote di utenti, più che per generarne di nuovi, sottraendoli ad esempio al traffico privato. Questo, nel caso di mezzi pubblici, genera diseconomie e spreco di risorse in quanto sarebbe necessario piuttosto attivare delle sinergie tra vettori di questo genere.
Tutto ciò avviene nonostante diverse ricerche dimostrino come quote considerevoli di utenti del trasporto privato sarebbero molto ben disposti a utilizzare i mezzi pubblici se fossero in linea con le loro esigenze di mobilità: minimizzare i tempi di percorrenza complessivi degli spostamenti e i costi sostenuti per essi. Data la quota considerevole di persone la cui esigenza di viaggio risulta essere “incomprimibile” (lavoro e studio), riuscirne a dirottare anche un terzo o la metà verso l’utilizzo del mezzo pubblico porterebbe risultati di rilievo in termini di decongestionamento del traffico, qualità dell’aria e del clima acustico e di aumento della sicurezza stradale.
Da questo punto di vista una gestione integrata della mobilità a livello di area metropolitana (programmazione del servizio e gestione delle risorse) effettuata da una Autorità appare una scelta che presenta molti vantaggi e può anzi costituire uno dei capisaldi attorno ai quali ridisegnare anche amministrativamente il nuovo ente che prenderà il posto della Provincia di Genova.
Ad oggi, in Liguria, l’unica misura di cui si sta discutendo, con grande difficoltà, è quella dell’accorpamento delle diverse aziende di trasporto su gomma, con l’obiettivo dichiarato di diminuire i costi di gestione. Molto meno dibattuto è, a nostro avviso, il tema di quale servizio debba essere offerto ai cittadini, della sua qualità e quantità.
Eppure solo una forte governance pubblica può determinare le strategie e gestire le risorse a scala territoriale, affidando ai vari gestori, mediante procedure di gara, i vari segmenti di un ben definito e preordinato schema complessivo di mobilità che i vari gestori sono tenuti a realizzare puntualmente, secondo i livelli di quantità e qualità determinati dal soggetto pubblico.
In base a diverse ricerche svolte nell’Unione Europea[1] (Van de Velde, 2001) condizione per una governance efficiente ed efficace è la separazione dei livelli decisionali che la compongono: il livello politico, il livello tecnico e il livello operativo della produzione dei servizi.
Il livello politico dovrebbe essere responsabile della pianificazione dei principi e degli obiettivi generali di organizzazione del trasporto regionale, e della definizione delle caratteristiche di base del servizio in termini di performance sociali, economiche ed ambientali riferite all’intero sistema.
Il livello tecnico è quello delle decisioni relative alla progettazione e alla gestione delle modalità di affidamento dei servizi di trasporto locale, al controllo della qualità, della sicurezza, alla definizione delle tariffe, alla comunicazione e all’informazione, alla definizione dei livelli di servizi minimi, alla definizione dei servizi supplementari, alla determinazione dei percorsi e delle tratte, alla vendita dei titoli, alla definizione degli orari, la gestione dell’integrazione tariffaria e della ripartizione dei ricavi tra gli operatori.
Il livello tecnico è quello che ha il compito di tradurre gli obiettivi politici in programmi operativi rivolti a governare il sistema dei trasporti e la mobilità in genere a livello di territorio (città, area metropolitana, regione, ecc.). Tali compiti vanno svolti in coerenza alle indicazioni politiche di tutela di interessi sociali.
La gestione operativa si riferisce, infine, ai processi decisionali che le aziende erogatrici dei servizi di trasporto adottano in merito alle soluzioni organizzative elaborate in funzione delle loro scelte imprenditoriali, che dovranno contemplare l’assunzione del rischio connesso alla produzione del servizio, alle scelte commerciali, alle relazioni industriali.
Il livello operativo, pertanto, si riferisce alla gestione dei mezzi, dei sistemi di controllo dell’esercizio, alla gestione del personale, alla manutenzione, eventualmente alla gestione della rete e delle infrastrutture.
Elemento cruciale dell’adozione di un modello di governance del trasporto pubblico come quello appena descritto è quello della separazione dei diversi livelli di responsabilità (politica, tecnica, organizzativa). Solo se questa separazione verrà perseguita e realizzata concretamente sarà possibile rimediare alle molte distorsioni e inefficienze che hanno reso insostenibili i costi del servizio per gli enti locali e poco soddisfacente il livello qualitativo per gli utenti.
Da quest’ultimo punto di vista, in particolare, è di fondamentale importanza introdurre modalità efficaci di affidamento concorsuale dei servizi incentivando la concorrenza in funzione dei livelli di servizio effettivamente offerti, come qualità e come quantità.
Gli enti locali, dal canto loro, devono impegnarsi a definire i servizi minimi per cui sono disposti a riconoscere compensi alle imprese. Ad oggi è purtroppo uso corrente che sia una specifica azienda, tra l’altro titolare di un contratto di servizio dalla durata limitata, a svolgere attività di pianificazione e progettazione o di coordinamento, secondo valutazioni del tutto autonome e che prescindono da qualunque valutazione di sistema della mobilità integrata.
Analizzando l’esperienza di paesi quali Gran Bretagna, Francia, Germania, Paesi Bassi, Svezia (Van de Velde, 2001; Cesit 2000), la separazione fra i tre livelli decisionali, per essere realizzata in modo rispondente alle finalità di efficacia ed efficienza che si prefigge, prevede la creazione di organizzazioni intermedie tra gli organismi di rappresentanza politica locale e le imprese di trasporto.
La politica locale definisce gli obiettivi generali da conseguire in tema di trasporto locale, lasciando la responsabilità tecnica della progettazione e organizzazione del sistema a chi è dotato delle necessarie competenze e che, particolare importantissimo, è tenuto ad agire nell’interesse degli enti locali cui fa riferimento: stiamo parlando dell’Agenzia per la Mobilità.
L’agenzia deve rappresentare a tutti gli effetti “un organo esecutivo del sistema politico collocandosi in una posizione intermedia fra esso e le imprese di trasporto, per controllare e valutare i comportamenti di queste ultime, garantendo un impiego dei fondi assegnati al trasporto pubblico coerente con gli obiettivi sociali e economici stabiliti dagli organi politici di rappresentanza locale.
In questo senso, l’agenzia locale per la mobilità può assumere il compito di conciliare gli obiettivi di politica pubblica (equità sociale, sviluppo economico, equilibrio territoriale, allocazione delle esternalità positive e negative, tutela ambientale) con le esigenze delle imprese di trasporto (equilibrio economico finanziario, assenza di conflittualità sindacale, aumento della qualità, aumento della quota di mercato) e con quelli dei cittadini (accessibilità, disponibilità, informazioni, comfort, sicurezza, protezione ecc).
La creazione di agenzie viene dunque ad essere intesa come il risultato di una scelta di progettazione di un’organizzazione tecnica che, frapponendosi tra un livello decisionale politico ed uno operativo (Gobbo e Zanetti, 2000; Peirone, 2002), garantisca all’interno dei sistemi di regolazione dei servizi a rilevanza economica una adeguata separazione in termini di competenze, conoscenze e responsabilità coinvolte.”[2]
Pensando all’Area Metropolitana di Genova, questo modello basato sull’Agenzia intesa come livello intermedio di governance troverebbe una sua applicazione particolarmente adatta per integrare i flussi di mobilità tra i vari centri, grandi e piccoli, e offrirebbe un livello di rappresentanza tale da garantire tutte le comunità presenti nell’ Area.
Un esempio interessante in Italia, riguardante altri temi tipici delle cosiddette Aree Vaste, è costituito in questo senso dall’esperienza costituita dalla governance degli ATO delle acque e dei rifiuti, dotati di organi politici e tecnici ben distinti. Un altro esempio cui guardare, fuori dai confini italiani, è quello del governo della mobilità pubblica nell’Area metropolitana di Parigi.
Nel caso dell’Area Metropolitana Genovese, l’Agenzia diventerebbe l’aggregatore di competenze provenienti dai diversi Enti attivi sul territorio (Stato, Regione, Provincia, Comune) interessato da flussi interdipendenti di spostamento. Gli enti locali avrebbero così la responsabilità politica delle scelte, mentre la parte tecnica dell’Agenzia avrebbe la responsabilità relative alla messa in pratica delle volontà degli Amministratori (che a loro volta dovrebbero rappresentare la volontà dei cittadini).
[1] Si segnala il Progetto Quattro (Quality approach in tendering urban public transport operations), realizzato per conto della Commissione Europea (DGVII) nell’ambito del IV Programma Quadro da un pool di 20 istituzioni di ricerca.
[2] Cfr. L’organizzazione delle agenzie per la regolazione e la competizione nei mercati di servizi di trasporto pubblico.
Pubblicato in L’organizzazione delle agenzie per la regolazione e la competizione nei mercati di servizi di trasporto pubblico, in R. Mercurio (a cura di), Organizzazione, Regolazione e Competitività, McGraw Hill, Milano, 2006.
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