Un modello per la gestione della mobilità nelle aree metropolitane: il Piano degli Spostamenti Urbani

Un’area metropolitana non è solo un fenomeno fisico (agglomerazione), ma è fatta in misura molto rilevante da relazioni: fisiche (persone, merci) e immateriali (dati, comunicazioni).

Quello della mobilità in tali aree è un campo che la pianificazione in Italia dovrà affrontare in modo più completo e multidisciplinare rispetto a quanto fatto fino ad oggi, complice uno spezzettamento di competenze tra i vari enti e aziende erogatrici di servizi di trasporto, che agiscono nella più completa autonomia ed in assenza di disegni strategici di medio e di lungo periodo a livello territoriale.

La Liguria e il territorio di Genova rientrano a pieno titolo in questo scenario. Da tempo il piano regionale dei trasporti aspetta di vedere la luce, e anche la legge regionale in itinere sul riordino del trasporto pubblico giace in una fase di stallo.

D’altra parte, l’approssimarsi della creazione della città metropolitana di Genova pone pressanti quesiti in ordine alla valutazione di una diversa e più efficiente organizzazione ed integrazione della mobilità nella nuova entità, che assicuri, tra l’altro, un soddisfacente livello di accessibilità dei cittadini a tutto il suo territorio.

Appare necessario dotarsi di nuovi strumenti di pianificazione e di gestione della mobilità all’interno di un’area metropolitana, e per questo riteniamo interessante e utile analizzare quanto è stato fatto in questo settore, con ottimi risultati, nella vicina Francia, che ha affrontato già da diversi anni questa esigenza accumulando un significativo patrimonio di esperienze di successo.

Forse analizzando e cercando di risolvere la mobilità all’interno di una grande area metropolitana come quella di Genova si troverebbe anche la chiave per sbloccare le prospettive pianificatorie a livello regionale che attualmente appaiono imprigionate da troppe logiche settoriali e da interessi particolari che nulla hanno a che fare con uno spirito autenticamente votato ad una visione di lungo periodo e che sappia agire, davvero, nell’interesse dei cittadini.

Il dato che emerge con grande evidenza, possiamo anticiparlo sin d’ora, è la reale volontà di coordinare tutti gli aspetti della mobilità per cogliere e potenziare le strategie, monitorare i risultati, correggere il tiro là dove serve: solo attraverso tale volontà condivisa da tutti gli attori decisionali di tenere insieme tutte le variabili che definiscono il tema della mobilità è possibile giungere a risultati soddisfacenti, in grado di migliorare sensibilmente la qualità della vita nelle aree urbane interessate.

Il Piano degli Spostamenti Urbani (PDU)

Il piano degli spostamenti urbani (PDU Plan de Déplacements Urbains) è stato istituito in Francia dalla legge LOTI nel 1982. Dal 1996 è stato reso obbligatorio per le città con più di 100.000 abitanti, e meglio definito nei suoi contenuti e nelle procedure di elaborazione.

Il piano degli spostamenti urbani è uno strumento globale di pianificazione della mobilità alla scala di una area metropolitana, e serve per definire i principi dell’organizzazione del trasporto e della sosta delle persone e delle merci, integrando il più possibile tutte le diverse modalità.

Esso coordina politiche settoriali che tendono a favorire mezzi di trasporto alternativi all’auto privata e si propongono di gestire i flussi e la sosta integrando vari temi chiave aventi una natura trasversale: la protezione dell’ambiente, l’integrazione tra politiche urbane e mobilità, l’accessibilità dei trasporti per tutti, la sicurezza degli spostamenti.

Al di là della pianificazione, il PDU è anche uno strumento di programmazione, poiché stabilisce delle priorità e prevede il finanziamento delle misure adottate, imponendosi sui piani urbanistici locali, sugli atti e sulle decisioni prese dai sindaci e dai gestori stradali in qualità di ufficiali di polizia urbana. 

Il PDU, infine, in una reale ottica partenariale, associa nel corso della sua elaborazione prima e della sua valutazione poi, diversi attori istituzionali e della società civile per condividere un progetto di mobilità al servizio degli abitanti e delle attività locali.

Obiettivo primario: la riduzione del traffico automobilistico

Il PDU si sviluppa in funzione di alcuni grandi obiettivi strategici, tra i quali figura la diminuzione del traffico automobilistico. I mezzi che la legge mette a disposizione del piano utilizzano la pianificazione urbanistica, l’organizzazione e la gestione dei trasporti, l’analisi dei diversi modi di spostamento, per arrivare alla messa in campo di azioni circa le modalità di trasporto alternative all’uso dell’auto.

Attraverso una migliore integrazione con la pianificazione urbana, il PDU deve permettere un maggiore utilizzo delle reti di trasporto collettivo già esistenti e favorirne l’utilizzo per gli spostamenti di corto raggio. Gli spostamenti a piedi e tramite bicicletta costituiscono, in questi casi, già delle valide alternative all’uso dell’auto.

Il PDU si integra con la pianificazione, ad esempio, anche favorendo lo sviluppo urbano attorno alle fermate del trasporto pubblico esistenti o in progetto. Altro importante obiettivo del PDU è quello di facilitare gli spostamenti di corto raggio a piedi e in bicicletta tramite la creazione di una maglia estesa di esercizi commerciali e di servizi di vicinato, anche destinando parte delle carreggiate viarie a questo tipo di spostamenti (marciapiedi più larghi e dotati di verde, piste ciclabili, ecc.).

Gli strumenti a disposizione del piano

Il piano dispone di un insieme di strumenti per indirizzare gli spostamenti individuali effettuati con mezzi motorizzati verso alternative più sostenibili:

• Azioni che riguardano i mezzi di trasporto, migliorando l’utilizzo della sede stradale all’interno dell’area metropolitana tramite una diversa ripartizione anche fisica della sede tra i diversi mezzi e modi di trasporto e migliorando altresì i livelli di informazione sulla circolazione;
• Sviluppo dei trasporti in comune;
• Sviluppo delle modalità di trasporto che inquinano di meno (spostamenti a piedi, bicicletta);
• Azioni sulla sosta pubblica definendo regole e tariffe per gli automobilisti privati e veicoli commerciali (fornitori), riservando stalli per le persone a mobilità ridotta, stabilendo misure specifiche per i residenti e i veicoli del car-sharing, favorendo i parcheggi per biciclette e delineando le infrastrutture per la ricarica dei veicoli elettrici o ibridi.
• Azioni sulla sosta privata delimitando i perimetri nei quali è possibile diminuire o sopprimere del tutto le previsioni di nuovi parcheggi pertinenziali là dove il livello dei servizi di trasporto pubblico lo permette, fissando nel contempo delle quote di base per la dotazione di spazi per la sosta delle biciclette;
• Organizzazione delle condizioni di approvvigionamento dell’area metropolitana tramite la regolamentazione degli orari di consegna delle merci e dei tipi di veicoli, l’utilizzo delle infrastrutture logistiche esistenti e la localizzazione delle infrastrutture di previsione entro una prospettiva multimodale.

Il piano promuove la realizzazione dei piani della mobilità delle imprese e delle collettività pubbliche. Promuove inoltre l’organizzazione di una tariffa e di una bigliettazione integrata. L’insieme di questi campi d’azione è illustrata in una serie di misure concrete che il piano propone ed articola.

Tre grandi temi chiave trasversali

• Il miglioramento della sicurezza degli spostamenti

Il piano deve migliorare la sicurezza dei cittadini più vulnerabili, che sappiamo essere i pedoni e i ciclisti.

• L’accessibilità dell’intera “catena” degli spostamenti alle persone con ridotta mobilità

Si intendono qui le persone che presentano qualunque forma di handicap (motorio, sensoriale, cognitivo e psichico) o che presentano forme di mobilità ridotta temporanee. Questa misura rende necessario porre una particolare attenzione su tutti gli aspetti che riguardano, in qualche modo, le necessità di spostamento: l’eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici, sui mezzi, nelle strade e negli spazi pubblici, con particolare riguardo ai passaggi dall’uno all’altro elemento.

• La protezione dell’ambiente

Il piano ha l’obiettivo di assicurare l’equilibrio tra i bisogni di mobilità da una parte e la protezione dell’ambiente e della salute dall’altra, promuovendo i modi di trasporto meno inquinanti per lottare anche contro i cambiamenti climatici dovuti ai gas serra. A tale scopo il piano prevede il calcolo delle emissioni di CO2 al momento zero, e il calcolo delle stesse dopo 5 anni dall’approvazione per misurarne gli effetti concreti.

Su quale perimetro territoriale opera il piano degli spostamenti urbani

Il piano agisce sul territorio di competenza dell’Autorità organizzatrice dei trasporti urbani, avente per lo più dimensione intercomunale.

Esso è obbligatorio per le agglomerazioni urbane con più di 100.000 abitanti. In Francia tali realtà sono ormai ben 60 e raggruppano la metà dell’intera popolazione francese.

Da notare come la legge, in Francia, inviti a non assumere pedissequamente, a base del piano,  il perimetro dei trasporti collettivi in opera nell’area di riferimento, osservando come tale perimetro non corrisponda necessariamente ai bacini di interesse degli abitanti dell’agglomerazione. Il pianificatore è chiamato a svolgere una riflessione considerando scale territoriali diverse, anche se le azioni del piano potranno essere applicate solo entro l’ambito di riferimento.

La legge francese prevede che il PDU possa essere elaborato alla scala dello schema di coerenza territoriale (che potremmo assimilare al nostro Piano Territoriale di Coordinamento), favorendo così il coordinamento della pianificazione urbana strategica con quella dei trasporti. Il piano degli spostamenti urbani non ha la stessa portata territoriale  dello schema di coerenza territoriale, tuttavia una riflessione a questa scala più ampia permette di meglio conoscere e comprendere il sistema della mobilità declinando azioni congruenti con esso all’interno del PDU, ma anche con quanto avviene in tema di trasporti a livello di dipartimenti e di regioni nei territori limitrofi, arrivando anche ad instaurare forme di cooperazione e di governance condivisa.

Chi elabora il PDU?

L’Autorità Organizzatrice del Trasporto Urbano è l’organismo individuato per elaborare il piano. Essa nelle aree urbane con più di 100.000 abitanti è composta prevalentemente da rappresentanti delle varie amministrazioni intercomunali che dispongono di una pluralità di competenze, o, in misura minore, dai consorzi che gestiscono i trasporti pubblici. Il piano è comunque sempre il risultato della collaborazione di numerosi attori, che portano ciascuno le proprie istanze e le proprie competenze.

Dell’Autorità fanno parte lo Stato, la Regione e il Dipartimento, quali enti responsabili del trasporto e della viabilità. I comuni che fanno parte del PTU (perimetro dei trasporti urbani) sono chiamati ad esprimersi sul progetto del PDU. L’Autorità consulta anche i rappresentanti delle professioni e degli utenti dei trasporti, le associazioni di persone disabili o a mobilità ridotta, le camere di commercio e dell’industria e le associazioni ambientaliste.

I cittadini hanno per legge la possibilità di esprimere il loro parere sul progetto finale, tuttavia sta sempre più prendendo piede presso le Autorità la consuetudine di organizzare forme di partecipazione anche nelle prime fasi di analisi e di progetto (Cfr. l’esempio di Grenoble).

Le fasi del progetto

L’elaborazione del piano è facilitata da organismi di controllo tecnici e politici e da studi che supportano ed esplicitano le diverse fasi, dall’analisi all’approvazione definitiva.

Nello schema qui riprodotto sono rappresentati i ruoli degli attori coinvolti:

Organismo	Composizione	Ruolo
Comitato tecnico	Tecnici dell’Autorità dei trasporti, dei comuni, degli uffici urbanistici comunali , delle altre collettività territoriali, dello Stato aventi competenze sulla mobilità e l’urbanistica; Rappresentanti degli attori tecnici (aziende di trasporto, gestori di parchi logistici, trasportatori di merci…)	Prepara l’incarico Segue la realizzazione degli studi Propone scenari ed opzioni Rendiconta presso il Comitato di Pilotaggio
Comitato de pilotaggio	Eletti dell’Autorità e dei Comuni Eletti o rappresentanti del dipartimento e della regione; rappresentanti dello Stato	Pianifica le fasi fondamentali Analizza e definisce le opzioni Decide gli orientamenti strategici

Il processo di elaborazione di un PDU è relativamente lungo (da 2 a 4 anni), poiché necessita di diverse tappe aventi lo scopo di costruire un progetto condiviso:

• Studi preliminari: permettono di analizzare le riflessioni condotte in precedenza in materia urbanistica e di trasporto, di esaminare gli strumenti “quadro” nei quali il Piano dovrà inscriversi e di elencare gli studi realizzati e i progetti in corso. Questa tappa permette di identificare i grandi temi del Piano. E’ la base da cui partire per sviluppare ogni tipo di considerazione e di proposta, e anche il livello di partenza sul quale andranno misurati i risultati ottenuti.

• Diagnostica: l’analisi condotta nel corso della ricognizione delle tematiche permette di mettere in evidenza i punti forti e, all’inverso, le disfunzioni della mobilità sul territorio, e di identificare la coerenza con le scelte urbanistiche. Questa fase si conclude con la formalizzazione degli obiettivi strategici.

• Scenari:   l’approccio di prospettiva condotto in questa tappa permette una presa di coscienza da parte di chi deve compiere delle scelte politiche assumendo un certo scenario che mira a “correggere il tiro” rispetto alle tendenze in atto che si svilupperebbero spontaneamente (scenario “0”).

• Progetto: il progetto propone in modo integrato una serie di azioni e delle ipotesi di tempistica.

Definito il progetto, ha inizio la fase di consultazione pubblica delle associazioni di cittadini, seguita da un sondaggio sull’insieme della popolazione interessata.

Il progetto, eventualmente modificato per tener conto delle conclusioni del responsabile del sondaggio, è quindi approvato e assume valore giuridico.

La fase della messa in opera può essere monitorata in modo regolare da autorità tecniche e politiche. Esse avranno quale obiettivo di vegliare sull’avanzamento delle azioni e di sgombrare le difficoltà dovute ad esempio alla molteplicità degli attori nella messa in opera del Piano.

Le azioni del Piano

Il Piano deve agire sull’insieme dei modi di spostamento urbani e su numerose leve: offerta di trasporto, attrezzature, tariffazione e regolamentazione, comunicazione, messaggi mirati a favorire il cambiamento dei comportamenti nei confronti della mobilità.

• Sulle merci: regolamentazione dei veicoli commerciali e della sosta relativa. Razionalizzazione della logistica urbana.

• Intermodalità: tariffa integrata. Creazione di parcheggi di interscambio.

• Sosta veicolare: regolamentazione e tariffazione legata ad un efficace controllo. Progettazione degli spazi limitante l’offerta.

• Circolazione delle auto: schemi di gerarchizzazione delle strade. Zone a traffico “dolce”. Moderazione della velocità.

• Trasporti collettivi: sviluppo delle linee di trasporto pubblico. Ottimizzazione delle linee esistenti. Miglioramento della qualità (regolarità, frequenza).

• Modi attivi: zone a traffico dolce; riqualificazione degli spazi pubblici pedonali; aree di sosta pubbliche e private per le biciclette.

• Gestione della mobilità e nuovi servizi: messa in opera di centri per la mobilità e dei piani per la mobilità di grandi complessi (es.: centri d’affari, ospedali, ecc.). promozione dei nuovi servizi per la mobilità.

• Urbanistica e spostamenti: densificazione attorno alle stazioni e fermate dei trasporti collettivi (normativa dei piani regolatori). Studio e ottimizzazione della rete pedonale e ciclabile.

Il Piano deve a tal scopo contenere anche delle norme vincolanti per Comuni e gestori delle strade:

• Comuni: norme sulla sosta privata o pubblica;

• Gestori delle strade: norme sulla limitazione di velocità, sulla gerarchizzazione delle reti viarie o sulla realizzazione di infrastrutture di trasporto collettivo.

Gli strumenti di messa in opera del piano

Il piano degli spostamenti urbani è un documento di pianificazione a media e lunga durata, esso possiede tuttavia anche un carattere più operativo: l’Autorità organizzatrice ha il compito di elaborare un calendario di decisioni e di realizzazioni  e di studiarne anche le modalità di finanziamento.

In genere i piani prevedono i primi risultati entro 5 anni (i tempi di un mandato politico) ma si riferiscono a visioni più strategiche a 15-20 anni (è il caso ad esempio di Nantes).

Le Autorità cercano di solito di favorire l’integrazione del Piano con gli altri organismi e strumenti che sul territorio si occupano del trasporto. Vengono così create delle azioni specifiche, portanti su alcuni specifici settori o su assi territoriali, che si iscrivono tuttavia nel contesto più ampio del piano[1].

Monitoraggio e valutazione

Il Piano ogni 5 anni è soggetto ad una valutazione, tuttavia la legge non precisa la metodologia da utilizzare a tal fine. Esaminando un certo numero di esperienze fatte, si può concludere che molto raramente i presupposti del progetto di piano sono stati rimessi in discussione, e che inoltre i vari approcci convergono su di un certo numero di aspetti: la valutazione necessita di un supporto politico forte e permette nella maggior parte dei casi di riunire i partner essenziali e a volte i cittadini.

La valutazione si basa soprattutto sulla messa in opera delle azioni del Piano e sulla misurazione dei loro effetti, con la difficoltà metodologica di valutare la loro efficacia a parità di condizioni.

Gli strumenti utilizzati sono vari. Essi si basano sovente su osservazioni combinate con altri dispositivi (analisi O/D, sondaggi a campione…).

Più recentemente è stato introdotta (analogamente alla nostra procedura di VAS) un’altra tipologia di valutazione, di tipo ambientale, che richiede di misurare gli effetti del piano a priori al fine di scegliere gli scenari meno impattanti sulla qualità dell’aria, sul clima acustico, le emissioni di gas serra o ancora sul patrimonio e la biodiversità.

Il Piano può essere infine oggetto di valutazione per apportare correzioni in funzione dei risultati raggiunti a metà percorso.

Il PDU modello per i piani delle aree metropolitane europee

30 anni dopo la sua creazione il PDU francese è oggi uno strumento tra i più utilizzati dalle autorità organizzatrici dei trasporti urbani. L’Europa ha nel 2007 adottato un “libro verde” della mobilità intitolato “Verso una nuova cultura della mobilità urbana”, declinato nel 2009 in un piano d’azione che fa della promozione dei “piani di mobilità urbana sostenibile” la sua azione primaria, oggetto di diversi programmi finanziati dalla commissione europea.

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[1] Particolarmente interessante il caso di Genoble che ha dato vita al “contratto di asse”, un patto siglato da tutti i comuni attraversati da una linea di tram e che ha l’obiettivo di incentivare una urbanizzazione più densa e strutturata intorno alle fermate della futura linea.