Un modello possibile per la governance del Trasporto Pubblico dell’area metropolitana di Genova: il caso di Parigi

Chi deve regolare la quantità e la qualità del servizio di trasporto pubblico in un’area metropolitana? A quale scala territoriale occorre ragionare per programmare e gestire efficacemente la sua governance? Con quali risorse? Gestite da chi? Quale ruolo per eventuali soggetti privati?

Le sempre più marcate ristrettezze economiche in cui versano le Regioni hanno impresso nuovo impulso al tema della possibile riorganizzazione della governance del trasporto pubblico locale.

Ci sembra utile, a questo scopo, portare un esempio riferito all’area metropolitana di Parigi, dove una forte governance pubblica determina le strategie e gestisce le risorse a scala territoriale, affidando ai vari gestori, mediante procedure di gara, i vari segmenti di servizio che si ricompongono in un ben definito e preordinato schema complessivo che i vari gestori sono tenuti a realizzare puntualmente, secondo i livelli di quantità e qualità determinati dal soggetto pubblico.

IL SERVIZIO DI TRASPORTO PUBBLICO A PARIGI

1) I soggetti regolatori

STIF (Syndicat des Transports de l’Ile de France) è l’ente politico che si occupa dell’organizzazione del trasporto pubblico della regione dell’Ile de France, ossia una grande “testa pensante” che si occupa di definire le strategie del trasporto e della gestione del servizio.

E’ composto da:

· Stato 51,4%

· Regione dell’Ile de France 18,6%

· Città di Parigi 18,6%

· Dipartimenti 11,4%

STIF ha il compito di organizzare e coordinare i servizi di trasporto pubblico, di modernizzare le infrastrutture, attuando il piano di investimenti, e di pianificare e controllare l’efficienza e la qualità del settore. L’Ente, inoltre, stipula dei contratti di servizio con le società erogatrici.

Il consiglio di amministrazione di STIF è composto di 34 membri, 17 dei quali in veste di rappresentanti dello Stato francese, gli altri 17 in veste di rappresentanti delle autorità locali regionali. Tra questi ultimi 5 membri rappresentano l’intera regione dell’Ile-de France, 5 la città di Parigi, i restanti rappresentano ciascuno il proprio dipartimento.

Il consiglio di amministrazione è assistito, nella fase decisionale, da tre assemblee consultive:

1. la Commissione Investimenti, che ha il compito di esaminare i progetti relativi alla realizzazione di nuove infrastrutture e al miglioramento della qualità dei servizi;

2. la Commissione per la Pianificazione dei Servizi, con la funzione di esaminare i progetti relativi alla riorganizzazione della rete già esistente e al riordino delle reti;

3. la Commissione Finanza e Tariffe, consultata tutte le volte in cui è necessario prendere decisioni in merito al finanziamento di nuovi progetti e al ritocco degli schemi tariffari.

Le funzioni direttive di STIF sono imperniate su alcune principali linee di attività:

· l’organizzazione: nella veste di coordinatore dei soggetti chiamati ad erogare i servizi di trasporto nell’Ile-de-France, STIF stabilisce le condizioni generali della fornitura del servizio, determina le rotte, gli orari e le frequenze, articola gli schemi di abbonamento e di bigliettazione, e fissa le tariffe;

· la modernizzazione: STIF deve garantire un costante sforzo di modernizzazione dell’intero sistema di trasporto regionale. Essa, infatti, approva non solo i progetti minori, finanziati con risorse proprie, ma anche i grandi progetti infrastrutturali realizzati attraverso fondi pubblici;

· la pianificazione: allo scopo di realizzare una politica efficace di riordino delle reti e delle linee esistenti, il Sindacato ha la possibilità di intraprendere studi di settore, di condurre indagini relative alle abitudini di viaggio dei passeggeri, e di realizzare sondaggi di opinione in proposito;

· infine, la legislazione del 2000, che ha riformato i criteri organizzativi di STIF, ha attribuito a quest’ultima nuove competenze. Attualmente il sindacato ha il compito di garantire il rispetto del vincolo di bilancio nella realizzazione dei progetti di infrastruttura o di estensione di reti preesistenti (con una responsabilità di monitoraggio di cui prima non disponeva). Ha, inoltre, il compito di contribuire al finanziamento della costruzione delle stazioni bus (ciò che prima spettava esclusivamente al fornitore del relativo servizio) e al finanziamento dei servizi “Park and Ride”.

2) I soggetti fornitori

Alla RAPT, società di proprietà pubblica, è stato assegnato il 75% della fornitura del servizio. Il suo compito, nell’area metropolitana dell’Ile de-France, è quello di gestire il servizio di trasporto su gomma attraverso diverse modalità:

• Trasporto su gomma: 18.417 Km coperti da 1.254 linee di autobus (7.400 veicoli)
• Trasporto su ferrovia leggera (RER): 580 Km gestiti congiuntamente a SNCF Ile-de France, coperti da 5 linee, con 58 stazioni.
• Trasporto su metropolitana: 211 Km, coperti da 14 linee, con 380 stazioni.

RAPT è un gruppo che opera, attraverso le sue 7 società affiliate e le 20 relative sotto-filiali, nelle aree del trasporto pubblico, del commercio, dell’edilizia e delle nuove tecnologie.

Per quanto riguarda il settore del trasporto pubblico, la compagnia affiliata che svolge l’attività di fornitura nella regione, soprattutto a Parigi, è Urbiel. Questa azienda è, a sua volta, posta a capo di alcune filiali, tra cui SLT-Opentour (che gestisce il trasporto turistico su autobus nella capitale), TVO (operante in Val d’Oise), STBC, RVS e TRAM.

SNCF Ile de France (Société Nationale des Chemins de Fer): è l’azienda nazionale di trasporto ferroviario cui è stato affidato il 17% del servizio. La società è impegnata ad erogare le due modalità di:

· Trasporto su ferrovia RER: 580 Km2, 165 stazioni mantenute e 7 gestite congiuntamente a RAPT;

· trasporto ferroviario tradizionale: 1.286 Km2 di linee di ferrovia regionale, 208 stazioni e più di 5.000 treni.

Aziende private: il ruolo di queste compagnie, anche se nel tempo è diventato sempre più significativo, rimane piuttosto limitato, dal momento che RAPT e SNCF, da sole, realizzano il 92% del trasporto locale nell’Ile de France. Queste compagnie erogano un servizio di trasporto su gomma soprattutto nell’anello esterno della città di Parigi e sono associate fra loro. Esistono, nella regione, due associazioni di compagnie private di trasporto: APTR, che conta 53 membri e ADATRIF, che riunisce 30 membri.

3) Rapporti tra l’Ente locale e i soggetti fornitori
La STIF stipula con le principali società erogatrici un contratto di servizio che prevede anche un’attenzione particolare alla governance delle aziende di gestione. Queste ultime, oltre a garantire la produzione dei chilometri prefissata, sono impegnate in tutta una serie di attività legate al marketing e al controllo dei titoli di viaggio.

I contratti sono ispirati ad una logica di incentivazione al contenimento dei costi operativi e al miglioramento della qualità del servizio. Sotto questo profilo, lo strumento giuridico impone un livello standard di qualità determinato sulla base di parametri oggettivi e quantificabili (quali la regolarità di fornitura del servizio, la pulizia dei veicoli ecc.). Ogni anno i risultati fatti registrare dalle compagnie in merito al rispetto di tali standard determinano l’attribuzione di un “premio” economico o di una sanzione.

I nuovi contratti sono del tipo “gross cost” e prevedono, per ciascun biglietto venduto e indipendentemente dall’operatore, un compenso basato sul costo del servizio erogato.

Inoltre, è previsto il pagamento, da parte di STIF, di un contributo annuale del tipo “lump sum” che tiene conto degli specifici vincoli in cui le compagnie nazionali RAPT e SNCF sono costrette ad operare (i requisiti di sicurezza, l’occupazione dei giovani, l’indebitamento, il sistema pensionistico per i dipendenti).

Per quanto riguarda RAPT, vi è un compenso specifico per l’attività di vendita dei biglietti realizzata per conto di STIF (la prima ha diritto al 6% del fatturato). Infine, il contratto pone un obiettivo annuale in termini di entrate tariffarie: con un margine di oscillazione pari al 2%, un risultato in eccesso o in difetto rispetto all’obiettivo prefissato è ripartito tra RAPT (per il 40%) e STIF (per il 60%). L’eventuale margine in eccesso, realizzato al di fuori della banda di oscillazione è, poi, condiviso per il 10% tra RAPT e, per il restante 90%, STIF.

4) Modalità di finanziamento
STIF è un ente governativo che si finanzia in parte attraverso i trasferimenti statali e i contributi degli 8 dipartimenti facenti parte della sua area di influenza, e in parte attraverso il gettito derivante da sanzioni e, in particolare, dalla cosiddetta versement transport.

Per quanto riguarda le entrate da sanzioni, STIF ha diritto a percepire la metà delle entrate raccolte attraverso le multe stradali in tutta l’Ile-de-France13. Questo gettito si unisce a quello derivante dalla versement transport, una vera e propria imposta di scopo, fatta gravare sulle imprese che hanno più di 9 dipendenti. Stando alle attuali previsioni, la tassa sul trasporto dovrebbe fruttare, per il 2003, circa 2,4 miliardi di Euro.

Anche le imprese partecipano, seppure indirettamente, al finanziamento del sistema di trasporto pubblico: a partire dal 1 novembre 1982, sono tenute a rimborsare ai propri dipendenti il 50% della spesa da essi sostenuta per l’acquisto degli abbonamenti (le cosiddette “carte arancioni”). Sono queste entrate proprie a garantire all’organizzazione una autonoma capacità di spesa per investimenti in infrastrutture “minori” o per lavori di ampliamento della rete di trasporto, che non richiedano un più massiccio intervento da parte dello Stato. Queste risorse vengono allocate tra gli operatori del trasporto, allo scopo di compensare le loro perdite di bilancio, e utilizzate per finanziare specifici investimenti e progetti di ricerca.

A partire dall’anno 2000 i nuovi contratti stipulati con RAPT e SNCF impediscono a STIF di ripianare automaticamente le perdite in bilancio di questi operatori ricorrendo alla cosiddetta “indemnité compensatrice”. Attualmente i finanziamenti e i sussidi a favore delle due principali compagnie della regione sono pattuiti ex ante sulla base di una valutazione preventiva dei costi e degli investimenti in infrastrutture. Infatti, tutti i progetti elaborati da queste compagnie relativi all’ampliamento delle linee o a modifiche dell’assetto infrastrutturale del sistema hanno diritto, previa approvazione da parte di STIF, ad ottenere finanziamenti, prelevati soprattutto dal gettito della versement transport, dai trasferimenti governativi e regionali e, più raramente, dal ricorso al mercato dei capitali.

Gli operatori sono responsabili finanziariamente degli investimenti relativi al rinnovo della flotta e all’acquisto del materiale rotabile per le nuove linee.

L’assistenza alle imprese private che operano nell’anello più esterno della città di Parigi, in base ad una disposizione del consiglio regionale dell’Ile de France del febbraio 1984, è garantita indistintamente ai membri dell’APTR e dell’ADATRIF, per:

- l’acquisto di nuovi veicoli;

- attività di riorganizzazione delle rotte e di ricollocamento delle fermate bus;

- attività di promozione e di informazione.

Infine, si riassume in tabella 5.3 il contributo percentuale di ciascuna categoria di attori del trasporto pubblico al finanziamento dell’intero sistema.

5) Un approfondimento: la versement transport
Si tratta della più importante fonte di finanziamento del sistema di trasporto pubblico locale francese. Introdotta nel 1971 per la regione di Parigi, ed estesa nel 1973 a tutto il territorio francese, questa imposta svolge un ruolo fondamentale per il finanziamento di nuove infrastrutture di trasporto. L’imposta è applicata su tutte le aree urbane, con più di 100.000 abitanti, servite da una rete di trasporto pubblico e viene applicata sulla base di tali presupposti:

· tutte le imprese (aziende pubbliche, imprese private e agenzie governative), insediate in un’area urbana servita da una rete di trasporto pubblico, che abbiano registrato nel proprio libro paga un numero di dipendenti superiore o uguale alle 9 unità, sono tenute al pagamento dell’imposta. La base imponibile è costituita dall’ammontare salariale lordo e l’aliquota è stabilita dall’autorità locale competente, con dei limiti stabiliti dalla legge nazionale;

· le fondazioni non-profit e le società che perseguono interessi pubblici o di carattere sociale sono esenti dal pagamento;

· è garantito il rimborso a quelle aziende che dimostrano di garantire ai propri dipendenti un’abitazione stabile in prossimità del luogo di lavoro, o di fornire, a proprie spese, un servizio di trasporto accessibile e gratuito, per coprire il percorso dall’abitazione alla sede aziendale.

6) Strumenti connessi alla qualità del servizio
Il contratto di servizio gioca un ruolo fondamentale nel vincolare le performance degli operatori agli standard determinati dall’Authority.

I nuovi contratti introdotti nel 2000 presentano un sistema di incentivi e penalità basati su due punti cardine:

1. penalità di tipo economico in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi di produzione;

2. schema bonus/malus in relazione al raggiungimento o meno degli indicatori di qualità.

Per quanto attiene il primo punto, se la produzione fatta registrare dall’operatore risulta inferiore all’obiettivo annuale fissato da STIF, al netto di un margine di tolleranza (una fascia che oscilla tra il 3% ed il 4%, per tenere conto di eventuali scostamenti tra l’offerta teorica e quella reale) sia RAPT che SNCF incorrono in una penalità, che raggiunge il valore massimo se la quota di servizio non prodotta ammonta al 2%.

Lo schema bonus/malus, invece, è legato alla performance fatta registrare dagli operatori in relazione a ben 22 indicatori di qualità. Il contratto pone in evidenza, per ogni indicatore, un obiettivo annuale medio e, tra parentesi, un valore minimo e massimo. Quando il risultato annuale degli operatori è pari a quello medio non scatta il meccanismo bonus/malus, se il risultato è superiore al valore massimo scatta il bonus, se è inferiore al valore minimo, viene attivata la sanzione (malus).

Ogni 2 anni, STIF conduce un sondaggio sulla soddisfazione degli utenti dei servizi di trasporto pubblico erogati nella regione della Ile-de-France. La 5° edizione dell’inchiesta è stata pubblicata nel giugno 2001 e ha dimostrato che la soddisfazione relativa al servizio è aumentata in misura molto lieve (un punteggio medio di 11,1/20) ed è ancora inferiore rispetto alla soddisfazione relativa al trasporto privato su automobile (punteggio medio:15,2/20) e al trasporto a piedi (15,3/20).

L’indice di soddisfazione oscilla considerevolmente a seconda della modalità oggetto di analisi: i servizi autobus e metro erogati all’interno della capitale testimoniano una soddisfazione molto alta (il 90% degli utenti si dichiara molto soddisfatto) rispetto ai servizi di trasporto ferroviario (l’80,6% si dichiara molto soddisfatto). Tra i parametri di misurazione della soddisfazione, gli utenti hanno evidenziato la puntualità del servizio e la sicurezza dei veicoli (rispettivamente il 43% e il 33% degli intervistati considerano questi fattori come prioritari). Persiste un sensibile gap tra la percezione della qualità del servizio da parte della popolazione in generale e quella manifestata dagli utenti: ciò che per la prima è una percezione mediocre del servizio, si traduce per gli utenti in un indice di soddisfazione decisamente favorevole.